Уже в 1550 г. выработан формуляр уставной земской грамоты, отменяющей наместничье управление, и заменяющий ее выборными земскими органами. «И будет посадские люди и волостные крестьяне похотят выборных своих судей переменити, и посадским людям и волостным крестьянам всем выбирати лучших людей, кому их судити и управа меж ими чинити».
Наиболее энергично правительство производит отмену чиновничьего управления, находившегося в руках боярства, с середины 1550-х. Очевидно, темпы реформ были ускорены боярской фрондой 1553–1555 гг., посягновением Владимира Старицкого на престол и заговором князей Ростовских.
Поскольку самоуправление общин считалось соответствующим интересам правительства, то теперь от самих общин зависело, управляться ли своими выборными властями, или просить сверху наместников и волостелей.
Начиная с этого времени, просьбы общин об освобождения от наместников и волостелей, всегда удовлетворялись, только с условием — вносить в казну оброки, ранее собираемые на наместников. Этот свободный выбор общины имели во всё время правления Ивана IV, вне зависимости от того, городские они были или сельские волостные, черные или находящиеся на господских землях.
В окружной уставной грамоте для Устюжских волостей (1555), государь говорит о неэффективности наместничьей системы управления, при которой, бояре чинят крестьянам «продажи и убытки великие». Грамота сообщает о передаче управленчески функций самим общинам: «И мы, жалуючи крестьянство… наместников и волостелей и праветчиков от городов и волостелей оставили». А также определяет порядок внедрения самоуправления: «Велели мы во всех городах и в станах и в волостях учинить старост излюбленных, кому меж крестьян управу чинить и наместничьи и волостелины и праветчиковы доходы собирать… которых себе крестьяне меж себя излюбят и выберут всею землею… и разсудити бы их умели в правду безпосульно и безволокитно».
Во второй половине 1550-х гг. наместники и волостели, в массе своей, были от «городов и от волостей отставлены». Их власть перешла к «излюбленным старостам» и «излюбленным судьям», «выбранным всею землею». Место наместничьих тиунов и доводчиков (низшего чиновничества) заняли выборные целовальники и земские дьяки.
На смену Приказной избе наместника в волости или городе явилась Земская изба. В городской Земской избе сидели городовые приказчики, старосты и сотские. Выборные городские власти в первую очередь наблюдали за целостью общественных имуществ, отдавали с торгов (аукционов) в платное пользование городские угодья, следили за честностью торговли и правильностью сбора податей, защищали горожан от произвола чиновников. В сельской волости Земская изба была местом работы старост и дворских. И в любой земской избе на почетном месте, за столом, непременно находились «излюбленные» (то есть выборные) земские дьяки — ответственные только перед выборщиками бюрократы.
Документы показывают, что земская реформа не прошла мимо крестьян, проживающих на владельческих землях. Так в уставной грамоте Соловецкого монастыря, данной крестьянам Бежецкого верха (1561), предписывается: «Судить приказчику, а с ним быть в суде священнику да крестьянам пятью или шестью добрым и средним».
Закон признавал каждую крестьянскую общину, на чьей бы земле она ни находилась, также как городскую общину, юридическим целым, свободным и независимым в общественных отношениях. Поэтому все выборные начальники общин, старосты, дворские, сотские, пятидесятские и десятские, считались состоящими в государственной службе, у государева дела.
Выборные начальники во всех общинах избирались по приговору всех членов избирающей общины, как предписывалось в уставных грамотах: «И вы бы меж себя, свестяся заодно, учинили себе приказщика в головах, в своих селех и деревнях и починках, выбрав старост и сотских и десятцких лучших людей, которые бы были собою добры и нашему делу пригожи».
Об общинных выборах уведомлялось правительство, выборные приводились к присяге в общине или отсылались в Москву, для присяги, в тот приказ, которому была подведомственна волость.
Общины не только соблюдали государственные законы, но и вводили свои узаконения или заповеди. Например, крестьянам Тавренской волости запрещалось работать в воскресные дни. «Не делати никакого черного».
Если излюбленные головы и другие власти избирались целым уездом, а не одним посадом или волостью, то их суду и управе подлежали не только посадские люди и крестьяне, но и все местные вотчинники и помещики.
Выборные судьи могли быть сменены в любой момент. В Двинской уставной грамоте от 1557 г. значится: «И будет Колмогорцы посадские люди, и волостные крестьяне захотят выборных своих судей переменити, и Колмогорцам посадским людям и волостным крестьянам всем выбирати лучших людей, кому их судити и управа меж ими чинити».
В деле раскладки податей и повинностей самоуправляющаяся община была полным хозяином. Община участвовала в определении размеров податей, подавая свои соображения писцам и дозорщикам. Община расписывала деревни по «костям», то есть зажиточности, способности платить. Она обращалась к правительству о новом «росписании костей», если писцовые, переписные, окладные книги сильно устаревали. Расширение угодий и земель, приток новых членов был выгоден общине, так как подати она платила по тому старому количеству податных единиц (сохи и выти), что было указано в писцовых книгах.
Специфический характер земские преобразования имели в сфере, так сказать, полицейской и исполнения наказаний. В конце 1540-х гг., в некоторых областях, появляются выборные органы полицейской власти: губные старосты, и их помощники, губные целовальники. Так что не надо искать шерифов и помощников шерифов где-то там, за океаном. Вот они здесь, и на триста лет раньше, чем шерифы американские.
Губа была полицейским округом, в котором действовала юрисдикция губного старосты. Территориально, она, по-видимому, сперва совпадала с волостью или посадом, но позднее произошло укрупнение, и она стала преимущественно совпадать с уездом.
Наши русские шерифы должны были заниматься делами о «погублении» людей. А также борьбой с грабежами, розыском воров, «лихих людей, татей и разбойников». Им был передан суд по делам об убийствах, поджогах, а также охрана полицейского порядка и безопасности в подведомственных округах. Губные старосты осуществляли и наказание осужденных преступников.
Губных старост выбирали на всесословном уездном съезде из числа служилых людей (то есть лиц, хорошо умеющих владеть оружием). А губных целовальников — посадские и крестьянские общины, «по выборам сошных людей», из своей среды. Сотские, пятидесятские и десятские обязаны были исполнять указания губных старост. При губных старостах, для ведения следственных и судебных дел, находились губные дьяки, также избираемые, «по выборам всех людей».
В 1549 году в губном наказе селам Кириллова монастыря царь «велел у них быть в разбойных делах в губных старостах, в выборных головах, детям боярским (имена), да с ними целовальникам, тех же сел крестьянам (имена)». Дела небольшой важности выборным головам можно было решать и не всем вместе. Для больших они должны съезжаться со всех волостей в город Белоозеро.