Территориальное образование государства несуверенно. Оно, по общему правилу, не провозглашает формальный суверенитет и не претендует на фактический. Исключения возможны в процессе разделения государства [181] , его распада [182] , отделения [183] или отторжения части его территории [184] , не завершившихся международным признанием попыток конституирования государственного статуса. [185]
Территориальные образования можно делить на государственные, автономные и административные.
Государственные (государствоподобные) территориальные образования пользуются государственностью, всей полнотой власти вне пределов ведения государств и полномочий государств в пределах совместного ведения, им принадлежит остаточная компетенция (поэтому-то и говорится о «подобии государству»), что фиксируется конституционными актами государств, а также обычно и конституционными актами государственных образований и / или конституционными договорами государств и государственных образований.
Автономные территориальные образования наделены автономией, то есть самостоятельны в пределах, установленных конституционными и / или законодательными актами государств и / или договорами государств и автономных образований. Автономии часто имеют собственные конституционные акты, утвержденные центральной властью. Остаточная компетенция относительно автономий закрепляется за государством.
У административных территориальных образований нет своих конституционных актов, их статус определяется только актами государства. Они строго подчинены центральной власти.
Статус и границы государственных образований не могут быть изменены без их согласия. Применительно к административным и автономным образованиям какого-то единого правила не существует, в одних государствах они реорганизуются и ликвидируются односторонними решениями центра, в других такие реформы требуют согласия населения и / или органов власти территорий.
Моделей организации власти в административных и автономных образованиях довольно много, их описание заняло бы слишком много места. Отмечу лишь, что их органы и должностные лица образуют единые системы власти вместе с органами и должностными лицами центральной власти. Но если органы и должностные лица автономных образований заведомо обособлены организационно и компетенционно, то органы и должностные лица административных образований «вертикализированны». У государственных образований есть собственные системы государственной власти.
При этом в любом территориальном образовании непосредственно действуют органы и должностные лица центральной власти.
Предложенные определения, конечно, условны и потому довольно несовершенны. Во-первых, в принципе ведь любое территориальное образование автономно от государства, от центральной власти. Государственные образования в теории должны бы быть «максимально автономны», административные минимально, а собственно автономные располагаться где-то «посредине» [186] . Однако, во-вторых, на практике государственные образования могут оказываться менее самостоятельными, чем автономные. Еще раз повторю: за государственными территориальными образованиями конституционно (договорно) закрепляется все, что государство не забирает (не оставляет) себе. А автономным образованиям государство по закону или договору, иногда по конституции отдает (оставляет) строго то, что считает нужным. В этом основное различие между государственностью и автономией (собственно автономией). Но в одном случае государство может забрать себе компетенции, ресурсы и пр. «по максимуму», следовательно, государственным образованиям достанется «минимум». И это, естественно, не отменит их государственности. А в другом, напротив, государство способно передать автономным образованиям «максимум» Что не сделает автономии государственными образованиями.
Возможны и комбинированные варианты. Так, Сянган (Гон-гонг) и Аомэнь (Макао), в прошлом владения, соответственно, Соединенного Королевства и Португалии, после передачи КНР стали его особыми административными районами (оар). В отношении обоих оар применяется принцип «одна страна – две системы», из которого следует их практически полная самостоятельность во всех вопросах (включая право окончательного судебного решения) кроме обороны и внешних сношений, а также организации районной законодательной и исполнительной власти. Но сам статус Сянгана и Аомэня определен китайскими основными законами, своих конституционных актов у них нет. Законодательные советы ОАР формируются на основании актов центра. Главы администраций предварительно избираются специальными коллегиями [187] , а затем назначаются государственным советом КНР [188] . Налицо сочетание элементов автономии и государственности.
Тем не менее территориальные образования все же следует стараться разделять на государственные, автономные (собственно автономные) и административные. Лучше использовать эту условную классификацию, чем не использовать никакой.