Контрольные функции, сегодня дезорганизованные и размытые до полной неопределенности, должны быть переданы специально выделенным органам с хорошо развитой обратной связью. При этом контроль в различных сферах должен осуществляться разными структурами: технологический контроль (включая экологию) – органом в составе правительства, контроль за соблюдением закона – силовыми структурами по ведомственной компетенции и (в части надзора) Генпрокуратурой, политический и управленческий контроль – специальной структурой в составе аппарата президента.
Контрольные функции в рамках компетенции федерального центра на всей территории страны должны осуществляться только федеральными структурами. Любое вмешательство в этот контроль со стороны губернатора представляется совершенно недопустимым. Если губернатор (или руководитель федерального органа исполнительной власти) не согласен с предписанием контрольного органа, он обращается в Комиссию по административным спорам, которая решает вопрос в кратчайшие сроки на основе прецедента.
Функции контроля и разрешения споров должны быть строго разделены, а занимающиеся ими структуры – не только не зависимы друг от друга, но и никак (по крайней мере, институционально) не связаны друг с другом.
Функции оказания государственных услуг должны быть отделены от управления как такового и максимально централизованы для облегчения контроля. Совершенно неприемлемым является сегодняшнее положение дел, при котором оказывающие услуги от имени государства агентства подведомственны министерствам, причем каждое своим, особым образом, а оказываемые ими услуги в результате децентрализованы. Достаточно указать, что не существует никакой структуры, на деле борющейся с таким широко распространенным явлением, как незаконное лицензирование (более того – в реальной жизни ни один орган на деле не контролирует и процесс выдачи лицензий).
В частности, все государственные закупки должны осуществляться через единую Федеральную контрактную корпорацию, находящуюся (как наиболее коррупциогенная по выполняемым функциям структура) под особо жестким постоянным многоуровневым контролем.
Функции инноваций, сегодня размытые до полного отсутствия, должны быть сконцентрированы в специальных структурах: технологические – в Министерстве науки и технологий, управленческие – в аппарате президента. Эти структуры должны заниматься организацией экспертизы, принятием решений о внедрении тех или иных рассматриваемых предложений и их коммерционализацией.
Аппарат президента должен объединять все информационные потоки и быть единственной структурой государственного управления, владеющей всей картиной в целом.
Принципиально важно, что региональное управление, как это обеспечено в наиболее эффективных коммерческих структурах не только в развитых странах, но уже давно и в России, должно не строиться по принципу «удельных феодальных княжеств», а быть полностью интегрировано в единую общенациональную систему государственной исполнительной власти.
В частности, вице-губернаторы и руководители департаментов региональных правительств, курирующие вопросы общенационального значения, должны подчиняться не губернатору, но профильному органу федеральной исполнительной власти и принимать все необходимые решения в соответствующей сфере.
Губернатор должен лишь координировать их деятельность – и то за исключением руководителей силовых, кадровых и финансовых структур (в том числе определяющих размер оплаты труда сотрудников региональных органов власти). Эти руководители должны предоставлять ему информацию о своей деятельности и планах в касающейся его части, но оставаться при этом полностью самостоятельными и не быть объектом даже координации с его стороны.
Конфликты между руководителями региональных структур исполнительной власти (или между ними и губернатором) должны рассматриваться на федеральном уровне – Комиссией по административным спорам аппарата президента страны.
Губернатор не должен обладать контрольными функциями в отношении вопросов, имеющих общенациональную значимость. Более того: принципиально важно и то, что он не должен иметь возможность принимать решения о финансировании, которые должны находиться в компетенции руководителей соответствующих региональных структур исполнительной власти.
Данная концепция управления достаточно необычна для современной России и производит впечатление достаточно сложной. Тем не менее она действует и давно уже доказала свою эффективность в коммерческом секторе, в том числе и в нашей стране.
Правда, ее реализация становится возможной исключительно за счет перевода всей системы государственного управления на качественно иную технологическую основу – с бумажного на электронный документооборот.
Замена бумажного документооборота электронным будет по-настоящему эффективна лишь в том случае, если она будет полной, то есть касающейся не только всех органов государственного управления, но и всех взаимодействующих с ними корпораций, по крайней мере, крупных. (Строго говоря, это касается в основном государственных или огосударствленных в той или иной форме корпораций, так как частные владельцы во многом уже давно перевели свои управленческие структуры на электронный документооборот; связанные с современным российским государством структуры не сделали этого, как правило, потому, что подобный перевод кардинально, драматически сокращает возможности воровства.)
Переход с бумажного на электронный документооборот важен не потому, что позволит экономить бумагу (хотя в США экономия за счет этого составила несколько миллиардов долларов в год) и услуги почтальонов (что представляет особый интерес именно для России, в которой значительная часть документов пересылается исключительно дорогостоящей фельдсвязью).
Главное значение этого перехода заключается в колоссальной, качественно меняющей весь характер и все технологии государственного управления экономии времени.
В самом деле: после перехода на электронный документооборот любое решение может приниматься не только практически мгновенно, но и с учетом значительно более широкого круга данных. При этом вся связанная с принятием того или иного решения информация может сохраняться навсегда и являться легкодоступной (а при необходимости – и общедоступной).
Колоссальная экономия времени будет достигаться и за счет резкого ускорения процедуры разрешения споров, которая может быть поставлена на своего рода «конвейер». Так, следует установить, что любой конфликт между органами государственной власти, не разрешенный ими самостоятельно в течение суток, должен автоматически передаваться на рассмотрение Комиссии по административным спорам в аппарате президента, которая, в свою очередь, должна (действуя по прецеденту) принимать решение также в течение суток (в крайнем случае двух).
Таким образом, практически любая типичная конфликтная ситуация может и должна быть урегулирована в течение двух суток, а нетипичная должна урегулироваться в течение трех суток.
Для сравнения: сегодня только на подготовку ответа вышестоящей структуре российский орган государственного управления имеет неделю, а равной по положению или нижестоящей – месяц. Но и эти сроки систематически нарушаются как из-за отсутствия реального контроля и наказания за их срыв, так и в силу перегруженности лиц, имеющих право подписи (в результате административной реформы весь документооборот, например, Министерства экономического развития с его более чем 50 департаментами, шел через 3 человек – министра и двух его заместителей; после некоторого увеличения числа заместителей министра ситуация улучшилась, но не принципиально).