Конституция не дает президенту права проводить тайные операции против других государств, однако президент Джордж Буш (старший) выдвинул такое требование, заявив, что он уведомит Конгресс о предстоящих тайных операциях, если не придет к другому решению, «основанному на понимании полномочий своей должности, предоставленных положениями Конституции».
Было бы неверно сделать из всего этого заключение, что законодательная ветвь власти сведена теперь до уровня со всем согласного бюрократа. Время от времени Конгресс давал отпор. Теперь бюджетные комитеты обеих палат Конгресса укомплектованы штатом сотрудников, способных более эффективно анализировать предложения президента по бюджету. Вместе с расследованиями, которые проводят постоянные комитеты и подкомитеты, у Конгресса есть теперь Управление общей бухгалтерской отчетности (GAO), которое, как уже отмечалось, не зависит от исполнительной власти и отчитывается напрямую перед законодательным органом. Это управление играет важную роль в выявлении напрасных и непроизводительных затрат исполнительной власти, ее злоупотреблений, правонарушений и неисполнения законов.
Много лет назад либералы, видя, как консервативное руководство Конгресса срывает намерения таких либеральных президентов, как Трумэн и Кеннеди, пришли к выводу, что национальный законодательный орган располагает слишком большими полномочиями, а исполнительная власть — недостаточными. Однако, оказавшись свидетелями того, как консервативные президенты, подобно Никсону и Рейгану, навязывали свою волю Конгрессу, некоторые из тех же либералов заключили, что президент слишком влиятелен, а Конгресс слишком слаб. В настоящее время в такого рода жалобах есть нечто большее, чем непоследовательность тех, кто их высказывает. Во-первых, либералы говорят о недостаточных возможностях президента осуществлять меры в интересах трудящихся. А во-вторых, они указывают на возможности президентов ввязываться в военные действия за рубежом и противодействовать принятию законодательства по социальному обеспечению граждан внутри страны.
В основе этих двух жалоб лежит проявление некоего правила, что президент имеет тенденцию становиться более влиятельным, чем Конгресс, когда он придерживается консервативных взглядов, и менее влиятельным, когда он хочет двигаться в прогрессивном направлении. Это отражает общую картину соотношения сил политико-экономического класса, включая управление инвестициями и рабочими местами, владение средствами массовой информации и оказание влияния, лоббирование и пожертвования в политические кампании, ослабление профсоюзов, низкий уровень явки избирателей на выборах среди рабочих и другие факторы, о которых говорилось в этой книге. Это также отражает обстановку общественного развития, которую формирует действующая Конституция. Как и планировали авторы Конституции, система разделения власти, а также сдержек и противовесов задумана таким образом, что оказывает содействие тем, кто препятствует социальным изменениям, будь то президент или законодатели. Ни исполнительная, ни законодательная власти не могут самостоятельно провести радикальные реформы.
Нет ничего удивительного в том, что у консервативных и либеральных президентов различные отношения с Конгрессом. Как только Конгресс настаивает на принятии законопроектов, которые президента не удовлетворяют, консервативному президенту для сохранения своего вето требуется взять под свой контроль дополнительно всего лишь одну треть членов Палаты представителей или Сената. Если законопроекты все-таки проводятся через Конгресс вопреки его вето, он все еще может воспрепятствовать намерениям законодательного органа путем затягивания исполнения принятых законов под различными предлогами, связанными с выбором времени, эффективностью и другими особенностями обстановки.
Методы использования вето, обманных маневров и проволочек, которые могут быть в арсенале консервативного президента для того, чтобы выхолостить или свести на нет различные внутренние программы, мало помогут президенту, стремящемуся проводить прогрессивные социальные изменения в обществе. Крупные социальные проблемы, с которыми он сталкивается, невозможно решить с помощью «ловкости рук» и фокусов исполнительной власти. Все усилия, предпринимаемые президентами в области социальных реформ, зачастую тормозятся или выхолащиваются занимающими прочное положение консервативными силами внутри и за пределами Конгресса. Именно в такого рода политических конфронтациях Конгресс создает впечатление своей способности срывать инициативы президента.
Годы президентства Рейгана подтверждают вышеприведенный анализ, хотя и с новой характерной особенностью, поскольку это был консервативный президент, — не обструкционист, а энергичный сторонник активных действий, который стремился проводить крупные изменения в налоговой политике и в политике расходования бюджетных средств. Коалиция республиканцев и консервативных демократов, при поддержке корпоративных и финансовых кругов за пределами Конгресса, сделала почти все, что хотел президент Рейган, сократив или уменьшив за одну сессию Конгресса прогрессивные программы, разработанные за предыдущие пятьдесят лет. Та же самая коалиция в рекордное время предоставила в распоряжение президента Клинтона и американских корпораций соглашения NAFTA и GATT. Как и любой официальный политик, президент намного более успешен на своем властном посту, когда в своих действиях пользуется поддержкой могущественных кругов и их интересов.
В периоды проведения политики «Нового курса» и «Справедливого курса» с доминированием либеральных настроений Белого дома сторонники либеральной политики выступали за сильную президентскую власть и предупреждали о негативных последствиях превращения президента в неэффективную «хромую утку» [707] путем ограничения сроков его пребывания в должности. Выдержав двадцать лет политики президентов Рузвельта и Трумэна, консерваторы пришли к убеждению, что их главная задача состоит в том, чтобы сбалансировать полномочия федерального правительства и, в особенности, президента. Поэтому они успешно провели кампанию за принятие двадцать второй поправки к Конституции (1951), которая ограничила пребывание президента в Белом доме двумя выборными сроками.
Таким же образом либералы в 1950-е годы настаивали на том, чтобы предоставить президенту свободу действий во внешней политике, а консерваторы проталкивали поправку Брикера, которая предусматривала предоставление штатам некоего права вето в отношении полномочий исполнительной власти на заключение договоров, что напоминало Статьи Конфедерации. Либералы говорили о предоставлении президенту права «постатейного вето» (позволяет накладывать вето на отдельные положения законопроекта, принимая другие его части), чтобы он мог лучше противостоять попыткам добавления к законопроекту дополнительных статей со стороны групп особых интересов. Консерваторы рассматривали право постатейного вето как еще один пример узурпации полномочий со стороны исполнительной власти.