Вероятно, наиболее разочаровывающим и важным событием политики Клинтона была неудавшаяся попытка извлечь выгоду из быстро меняющихся текущих обстоятельств, возникавших по крайней мере дважды из-за тупика в израильско-палестинских отношениях и один раз в отношениях между Ираном и Америкой. Первая возможность для того, чтобы продвинуть вперед мирное израильско-палестинское урегулирование, возникла вскоре после вступления Клинтона в должность; вторая — незадолго до его ухода из Белого дома. Промежуточные годы прошли впустую — политика США постепенно переходила от нейтрального признания необходимости справедливого урегулирования ко все более односторонней произраильской позиции.
Ближневосточная команда Клинтона отражала эту эволюцию. По мере того как шло время, ключевые фигуры, занимавшиеся переговорами об израильско-палестинском урегулировании, рекрутировались во все большей степени из произраильских исследовательских институтов и из израильских лоббистов. Хотя у них и не было единого мнения, наиболее известные из них были против любой конкретной американской мирной инициативы, любого «американского мирного плана» на том основании, что должно пройти время, прежде чем с обеих сторон будет готовность к подлинному урегулированию. Этот аргумент, однако, играл на руку наиболее непреклонным представителям Израиля, которые использовали время для того, чтобы расширять и укреплять поселения израильтян на оккупированных территориях в убеждении, что «свершившиеся факты» в конечном счете вынудят палестинцев к более односторонним уступкам.
Первая возможность появилась после соглашений в Осло, подписанных 13 сентября 1993 года на официальной — и лично для Клинтона триумфальной — церемонии на лужайке Белого Дома, кульминационным моментом которой было историческое рукопожатие между премьер-министром Рабином и лидером ООП Ясиром Арафатом. Соглашения предусматривали установление де-факто палестинского самоуправления на оккупированных территориях и, таким образом, становились начальной точкой движения к окончательному решению о двух государствах, фактически основанному на линии прекращения огня 1967 года. На церемонии в сентябре Арафат отрекся от «использования терроризма и других актов насилия», но Рабин, со своей стороны, не заявил об обязательстве прекратить строительство поседений на палестинской территории.
Вслед за этими соглашениями в течение года последовал Израильско-иорданский мирный договор, который означал, что Израиль теперь имеет нормальные отношения с двумя из трех его мусульманских соседей.
Годы 1993–1995 были, таким образом, периодом благоприятных возможностей. Израильские поселения на палестинских землях были еще мало заселены, а Рабин и Арафат осуществляли эффективный контроль на своих территориях. Между этими двумя людьми установилось прохладное, но конструктивное рабочее сотрудничество, и перспективы мира улучшались. В следующем году они оба поделили Нобелевскую премию мира.
Этому обнадеживающему состоянию отношений внезапно был положен конец вечером 4 ноября 1995 года, когда израильский правый фанатик убил героя войны премьер-министра Рабина. Менее года потребовалось для того, чтобы власть в Израиле оказалась в руках откровенного противника соглашений — Биньямина Нетаньяху, твердо и с немалой долей демагогии выступавшего за расширение израильских поселений. В окружении Клинтона он у многих не вызывал доверия. Мирный процесс оказался в состоянии драматического сползания вниз, строительство поселений ускорилось, а акты насилия со стороны палестинцев стали более частыми. Неудивительно, что сдержанные посреднические усилия США в октябре 1998 года ни к чему не привели.
Вторая возможность для Клинтона появилась в конце его правления, во второй половине последнего года второго президентского срока. Премьер-министром Израиля снова был герой войны Эхуд Барак, глава Партии труда, придерживающейся более примирительной линии. Его избрание в середине 1999 года оживило возможность возобновления мирного процесса, и Барак в своей победной речи четко представил себя последователем решительного курса Рабнна на урегулирование израильски палестинского конфликта. Но поскольку ни израильтяне, ни палестинцы не были в состоянии решить разделявшие их вопросы, касающиеся территории, контроля в Иерусалиме и права на возвращение палестинских беженцев, то к середине 2000 года обе стороны снова оказались запутавшимися в усилившихся разногласиях и взаимных обвинениях. В этот момент Клинтон решил попытаться пойти напролом — организовать встречу глав в Кэмп-Дэвиде (почти так же, как это сделал президент Картер более двадцати лет назад), чтобы помочь израильтянам и палестинцам найти выход из их длительного и мучительного для обеих сторон конфликта.
Но в отличие от встречи, проведенной Картером, Кэмп Дэвиду-2 не хватало организующей американской схемы, основанной на независимой позиции США, и американского плана переговоров. Переговоры были значительно менее официальными и более свободными, притом что американская и израильская стороны чередовались, внося неформальные, часто даже устные предложения, по мере того как неровно развивались дискуссии. В какой-то момент Клинтон зачитал текст, который потом называли «параметры Клинтона», — общие наметки конкретных договоренностей по территориальному урегулированию и разделу Иерусалима, в особенности в том, что касается еврейских и мусульманских Святых мест. Они могли бы послужить основой для подлинного урегулирования, если бы было время для их развития и не подчеркивалась бы столь сильно ответственность сторон за провал встречи в случае ее завершения без достижения соглашения.
То, что Клинтон предложил свои параметры, без сомнения, было очень важным и замечательным шагом. Важным потому, что впервые американская сторона на самом высоком уровне представила свое мнение по ключевым вопросам для справедливого урегулирования. Замечательным потому, что до этого времени главные фигуры, занимавшиеся этими вопросами в команде Клинтона, в основном были против внесения такого рода американской инициативы. Но, к их чести, нельзя не сказать, что они помогли Клинтону создать смелую формулу, которая могла бы призвать умеренных израильтян и палестинцев к будущему миру, основанному на компромиссе, а не на победе.
Оценка того, что произошло вслед за этим, вызывает споры. Арафат подвергся многочисленным обвинениям в том, что он отказался принять «щедрое предложение Израиля»; палестинская сторона заявила, что это предложение никогда не было четко изложено и показано на картах ни американцами, ни израильтянами. Позднее министр иностранных дел в правительстве Барака сказал, что на месте Арафата он отверг бы такое предложение как слишком неопределенное. Клинтон обычно склонялся к израильской версии, особенно потому, что Арафат отказался рассмотреть беспрецедентную компромиссную формулу о разделении сфер в Иерусалиме, которую он предложил.
Более того, учитывая приближение президентских выборов в США и опасения вице-президента Гора, что любое впечатление, что на Израиль оказывается давление, может повредить его шансам в ключевых штатах, американская сторона присоединилась к кампании, которая развернулась в средствах массовой информации в расчете на то, что вся ответственность ляжет целиком на Арафата. Палестинский лидер сам помог этому, изложив свои возражения в чрезвычайно негативной форме. Он потребовал подробных разъяснений, а его довод, что он должен проконсультироваться с другими мусульманскими лидерами по вопросу о разделении в Иерусалиме, рассматривался скорее как «нет», чем как «да». В результате отклонение палестинцами совместного американо-израильского мирного предложения вызвало широкое разочарование в Соединенных Штатах. А так как и в США, и в Израиле приближались выборы, такое восприятие было политически выгодным.