Заманчивым выглядит предположение, будто районы могут формироваться на федеративной основе из отдельных мелких округ. Нью-йоркский Нижний Истсайд сейчас пытается образовать эффективный район по этому принципу и уже получил на это крупные благотворительные пожертвования. Формализованная федеративная система, как мне кажется, неплохо работает в случаях почти единодушного согласия — например, когда надо «пробить» постройку новой больницы. Однако многие жизненно важные вопросы городской жизни на местном уровне вызывают ожесточённые споры. В частности, сегодня на Нижнем Истсайде в федеративную организационную структуру района входят как люди, пытающиеся защитить свои дома и улицы от уничтожения бульдозерами, так и те, кто связан с планами кооперативной застройки и другими бизнес-проектами и хотел бы, чтобы власти выселили этих жителей принудительно. Тут возникают подлинные конфликты интересов — в данном случае старый как мир конфликт между хищником и жертвой. Люди, пытающиеся спасти свои дома, тщетно тратят массу усилий, добиваясь принятия резолюций и одобрения текстов писем советами директоров, куда входят их главные противники!
В подобных жарких противостояниях по важным местным вопросам обеим сторонам необходимо консолидироваться, собрать в кулак все силы в масштабах района (ничто меньшее эффекта иметь не будет). Чтобы повлиять на решения в сфере городской политики, они должны дать бой друг другу и властям на том уровне, где эти решения принимаются. Все, что дробит и разжижает усилия соперников, заставляя их продираться через иерархические «процедуры согласования» на неэффективных уровнях, где отсутствуют полномочные органы принятия решений, выхолащивает политическую жизнь и сводит к нулю возможности граждан. Получается не самоуправление, а игра в него.
Например, когда район Гринвич-Виллидж боролся против рассечения Вашингтон-сквер, своего парка, надвое автомагистралью, подавляющее большинство его жителей было против магистрали. Но нашлись у неё и сторонники, в том числе влиятельные люди, которые занимали ведущие позиции в тех или иных подразделениях района. Естественно, они затеяли затяжную борьбу на уровне мелких подразделений, и городские власти им в этом способствовали. Большинство растрачивало силы в этой борьбе и все никак не могло одержать решительную победу, пока ему не открыл глаза на происходящее Раймонд Рубинау — человек, который работает в нашем районе, но не живёт в нем. Рубин помог создать объединённый чрезвычайный комитет на районном уровне, действующий поверх внутренних организационных границ. Эффективный район — это сила, с которой приходится считаться, и граждане, занимающие общую позицию по тому или иному спорному вопросу непременно должны сплотиться на районном уровне, иначе они ничего не добьются. Район — это не совокупность мелких княжеств, объединившихся в федерацию. Если он действует, то действует как цельная единица, достаточно крупная, чтобы иметь вес.
В наших больших городах многие округи представляют собой острова, слишком маленькие, чтобы быть районами. Я имею в виду не только новые жилые массивы, в чьих бедах виновно скверное проектирование, но и многие старые округи, сложившиеся исторически. Эти небольшие, никем не спланированные участки нередко представляют собой этнически однородные анклавы. Зачастую они хорошо справляются со своими уличными функциями и не дают развиться той порче и тем местным социальным проблемам, что идут изнутри. Но, как и отдельные улицы, эти недостаточно крупные округи беспомощны перед лицом тех проблем и той порчи, что приходят извне. Их обделяют по части общественного благоустройства и услуг, поскольку у них нет голоса чтобы их добиваться. Им нечего противопоставить ипотечным кредиторам, которые могут обречь участок города на медленную смерть, занеся его в кредитный «чёрный список» [с этой проблемой чрезвычайно трудно бороться даже району, обладающему впечатляющей силой). Если у них возникают конфликты с соседними частями города, то им, как и их соседям, трудно отыскать пути для улучшения отношений. Изолированность, как правило, приводит к дальнейшему их ухудшению.
Случается, конечно, что округа, не дотягивающая до района, возмещает этот недостаток благодаря тому, что в ней живёт чрезвычайно влиятельный человек или находится влиятельное учреждение. Но жители такой округи расплачиваются за «дармовую» прибавку весомости, когда их интересы вдруг расходятся с интересами воротилы-покровителя или учреждения-покровителя. У них нет возможности победить покровителя в чиновничьих кабинетах, где принимаются решения, и, следовательно, у них также нет возможности научить его чему-либо или повлиять на него. В такое положение нередко попадают, например, жители городских участков, прилегающих к университетам.
Способность района с достаточным потенциалом стать эффективным и полезным органом демократического самоуправления во многом зависит от того, преодолена ли изоляция слишком мелких округ него. Прежде всего это социальная и политическая проблема района и его составных частей, но это также и физическая проблема. Проектирование и строительство, сознательно базирующиеся на постулате, будто город, физически разделённый на куски меньшего, чем район, размера, — это идеал, к которому надо стремиться, подрывают самоуправление; от того, что они продиктованы сентиментальными или патерналистскими мотивами, легче не становится. А если к физической изоляции мелких округ добавляются социальные контрасты, как бывает в случаях, когда соседние жилые массивы различаются цифрами на пенниках, то подобная политика заслуживает наименования варварской абсолютно разрушительной для городского самоуправления.
Ценность городского района, обладающего реальным весом (но в котором при этом уличная округа не теряется как бесконечно малая величина), — отнюдь не моё открытие. Эта ценность постоянно открывается заново и подтверждается эмпирически. Почти каждый крупнейший город имеет в своём составе хотя бы один эффективный район. Многие другие городские территории спорадически пытаются действовать как районы в кризисных случаях.
Неудивительно, что достаточно эффективный район со временем накапливает существенную политическую силу. Он, кроме того, порождает немалое число активистов, способных действовать одновременно на уличном и районном уровнях или на районном и городском уровнях. Выход из нашей нынешней катастрофической в целом ситуации, связанной с плохим функционированием районов, в огромной мере зависит от административных перемен в крупных городах, о чем я пока говорить не буду. Но нам также необходимо отказаться от привычных градостроительных идей, касающихся городской округи. «Идеальная» округа, фигурирующая в градостроительстве и зонировании, слишком велика для роли уличной округи и в то же время слишком мала для выполнения задач района. Она не пригодна ни к чему. Её даже нельзя считать исходной точкой для чего бы то ни было. Как былая вера в кровопускание, это ложный поворот, уводящий в тупик.
Если единственными видами городской округи, полезными для самоуправления в реальной жизни, являются город как целое, улица и район, то эффективное градостроительство в крупных городах должно выполнять следующие задачи:
1. Способствовать появлению живых и интересных улиц.
2. Делать так, чтобы уличная ткань была как можно более сплошной на всей территории района, который по размеру и потенциальной мощи должен тянуть на город средней величины.