В декабре 1993 года Ельцин ввел конституцию, согласно которой президентские полномочия были настолько обширными, что критики назвали ее авторитарной. Она пришла на смену той, которая наделяла правителя фактически диктаторскими полномочиями по отношению к законодательному органу. Означает ли это, что отныне Ельцин мог принимать и осуществлять те реформы, за которые он выступал? Вовсе нет. Его действия по-прежнему на каждом шагу блокировались знакомой коалицией противников – оппозиционным большинством в новой Думе, непокорными губернаторами, враждебно настроенной бюрократией и корыстной бизнес-элитой. В эффективных действиях президента не было заметного продвижения. Те победы, которых он добился, стали результатом кропотливой подготовки, настойчивости и тактического мастерства.
Правила выборов региональных лидеров изменялись дважды. С конца 1991 года Ельцин имел право нанимать и увольнять губернаторов; в середине 1990-х годов он постепенно позволил проводить губернаторские выборы; и наконец в 2004 году Путин восстановил право выдвижения кандидатуры на пост президента при условии подтверждения региональными законодательными собраниями. А практические рычаги влияния центра на взлеты и падения губернаторов соответствовали ли этим институциональным изменениям? Избранные губернаторы иногда действовали менее согласованно, чем их назначенные коллеги. Но это было малозначительное следствие. Гораздо более важной была обстановка. Пик региональных проблем – это требования автономии, удержание перечислений федеральных налогов, угрозы местных беспорядков, пришелся на 1992–1993 годы. В это время были назначены почти все губернаторы, которые до сих пор продолжают оставаться на своих постах. Позже успех Путина в укрощении губернаторов начался не после того, как он вновь выдвинул свою кандидатуру на пост президента, а до этого, в 2000–2002 годах, когда они еще были всенародно избираемыми.
На самом деле самое большое изменение в политике за этот период – основная децентрализация власти и возрождение президентской власти – произошло в период между 1999 и 2002 годом. Это случилось практически без одновременного изменения политических институтов. Путин не внес поправок в конституцию во время своего президентства, хотя мог бы это сделать довольно легко. В период между 1999 и 2002 годом он вписал только незначительные изменения в правила и процедуры правительства. И все же его способность добиваться своего была несравненно больше, чем у Ельцина, и характер политических результатов был совершенно иным. Не было никаких формальных изменений, о которых можно было бы поговорить относительно конституционной роли и полномочий Думы. Тем не менее к 2004 году она превратилась из грозного препятствия, блокировавшего проекты Кремля, в покорный механизм. Личная власть Путина отдыхала меньше на авторитарном положении, чем на авторитарном моменте.
Второе заблуждение касается важности общественного мнения. В России политическая элита, как часто думают, изолирована от населения и не заботится об отношении и предпочтениях обычных граждан. Я утверждал, что общественное мнение на самом деле играет ведущую роль, определяя свободу действий президента. Популярные президенты могут достичь гораздо большего, чем непопулярные. В этом Россия напоминает многие другие страны, в том числе Соединенные Штаты, где эффективность действий лидеров увеличивается и снижается в соответствии с их рейтингами.
Дума превратилась из грозного препятствия в покорный механизм.
С началом демократической политики России чиновники уделяли огромное внимание данным опросов общественного мнения. После того как был проведен первый опрос общественного мнения на конкурсных выборах в 1989 году, Ельцин потребовал отслеживать все доступные опросы, «в том числе и опросы американцев» (см. главу 2). При правлении Путина и Медведева Кремль поручал проводить многочисленные исследования и внимательно отслеживать любые изменения в общественном мнении в регионах страны. Помимо того, что они тщательно следили за своими собственными рейтингами, лидеры России еще занимали позиции в соответствии с преобладающим мнением большинства по многим вопросам политики. И введение Ельциным радикальных экономических реформ [120] в 1991 году, и его решение о замедлении их темпа с конца 1992 года соответствуют общественному мнению того времени. Его роспуск правительства в сентябре [121] 1993 года также прошел при поддержке общественности, как и применение силы, чтобы завершить политическое противостояние. Основные непопулярные решения Ельцина привели к началу первой чеченской войны (общественность поддержала его как в окончании этой войны в 1996 году, так и в начале следующей в 1999 году) и увольнению Примакова с должности премьер-министра весной 1999 года.
Сосредоточенность Путина на наведении порядка, нападении на олигархов и повышении роли государства [122] в экономике была чрезвычайно популярной. Его приступы ностальгии, например восстановление музыки советской эпохи в национальном гимне, также помогли ему завоевать популярность. Его сотрудничество с США после 11 сентября, а также его постепенное проявление двойственных чувств по отношению к этой стране отразились и на эволюции общественного мнения России. В октябре 2001 года 61 % россиян относились «очень хорошо» или «в основном хорошо» к Соединенным Штатам, а 62 % выразили желание сдать кровь, чтобы помочь жертвам террористического акта 11 сентября. К январю 2009 года, после войны в Ираке, признания Косово США и поддержки Грузии со стороны Вашингтона в ее войне с Россией в 2008 году, доля тех, кто хорошо относился к Соединенным Штатам упала до 38 %, в то время как 49 % «стали относиться плохо» к американской сверхдержаве. Даже решение Путина поддержать Медведева в качестве своего преемника было предпринято в соответствии с данными опросов: когда россиян спросили, за кого они будут голосовать из списка возможных претендентов (не включая самого Путина), как правило, на первом месте был Медведев, опередивший других кремлевских кандидатов – Иванова и Зубкова, а также лидеров оппозиционных партий. Что касается политики Путина, явно непопулярными были его экономически либеральные инициативы: введение фиксированного подоходного налога и монетизация выплаты социальных пособий.