Я долго вращался в вашингтонских кругах и потому сразу почувствовал знакомую тактику. Каждый новый президент начинает с попытки выполнить свои предвыборные обещания. Каждая администрация, вступив во власть, готовит проект бюджета и другие планы в соответствии с предвыборными заявлениями. Проблема реализации обещаний состоит в том. что избирательные платформы разрабатываются, исходя из политической привлекательности, а не рациональности. Это лишь наброски, продиктованные сиюминутными потребностями, которые по определению не могут служить полноценной программой действий правительства. Под действием других сил (в конгрессе и исполнительной власти) они тестируются и видоизменяются. Я убедился в этом на собственном опыте, участвуя в предвыборной кампании Никсона в 1968 году и Рейгана в 1980-м. После начала работы новой администрации предвыборные заявления и прогнозы жили не больше нескольких недель.
Я и представить не мог. что Белый дои прл Буше-младшем поведет себя иначе. Они придерживались позиции «мы это обещали, и мы это сделаем» и стояли на ней в буквальном смысле слова. Вдумчивому обсуждению экономической политики, взвешиванию долгосрочных последствий не уделялось ни малейшего внимания. Вот что сказал президент в разговоре с О'Нилом через пару месяцев, отклонив его предложение об усовершенствовании плана реформирования системы социального обеспечения: «Во время предвыборной кампании я такие предложения не выдвигал». Вскоре мой друг почувствовал себя третьим лишним, К моему глубокому разочарованию. вопросы экономической политики при администрации Буша стали абсолютной прерогативой аппарата Белого дома.
После созыва нового конгресса первым вопросом, вынесенным на рассмотрение Бюджетного комитета сената, стал профицит. Именно в связи с ним и оказался под прожекторами в зале для слушаний утром в четверг 25 января.
Обращаясь ко мне с приветственной речью, председатель комитета Пит Доменичи обозначил ключевые вопросы: сохранится ли профицит в долгосрочной перспективе, и если да. то что нам с ним делать? Прежде мой ответ всегда был одинаков и прост: «Выплачивать долги». Но теперь ожидаемый профицит был настолько велик, что для полного погашения долга понадобилось бы всего несколько лет. А профицит, похоже, исчезать не собирался. На тот момент специалисты Бюджетного комитета ожидали избыток средств (при существующих условиях) на уровне $281 млрд в 2001 году. $313 млрд — в 2002-м. $359 млрд — в 2003-м и так далее. При отсутствии кардинальных изменений в финансово-бюджетной политике «легко погашаемый» долг, по оценке комитета, можно было полностью ликвидировать к 2006 году. После этого избыток средств пришлось бы вкладывать в какие-либо нефедеральные активы. В 2006 году профицит должен был превысить $500 млрд, а в последующем в казну Дяди Сэма ежегодно поступало бы более полутриллиона «лишних» долларов.
Размышляя над этим, я чувствовал беспокойство. Пятьсот миллиардов долларов — колоссальная сумма, примерно соответствующая совокупным активам пяти крупнейших пенсионных фондов Америки.., и это каждый год Что делать Министерству финансов с такой кучей денег? Куда их вкладывать?
Достаточно крупными для поглощения таких сумм были лишь рынки акций, облигаций и недвижимости, как в США, так и за рубежом. Я представлял, как американское правительство становится крупнейшим инвестором в мире. С такой перспективой я уже сталкивался и нашел ее пугающей. За два года до этого президент Клинтон предложил инвестировать в акции $700 млрд из фондов социальной защиты. Чтобы избежать политического влияния на инвестиционные решения, он выдвинул идею создания частной структуры для управления этими средствами. Нетрудно представить, какими могут быть масштабы злоупотреблений, окажись в руках правительства столь мощный финансовый рычаг. Выступая перед Бюджетным комитетом палаты представителей, я сказал, что считаю «политически нецелесообразным выводить такие крупные средства из-под непосредственного контроля правительства». К моей радости, вскоре Клинтон и сам отказался от этой идеи. Но теперь она вполне могла появиться вновь.
С учетом этих факторов я пришел к однозначному выводу; хронический профицит бюджета может оказаться не менее пагубным, чем хронический дефицит. Просто гасить долги было уже недостаточно. Я решил предложить такой способ погашения государственного долга, при котором после его окончательной выплаты у правительства уже не оставалось бы средств для инвестиций. Существовало два пути — увеличивать расходы или снижать налоги, и у меня не было сомнений в том, какому из них следует отдать предпочтение. Я всегда замечал, стоит только пойти на увеличение расходов — и роста уже не остановить, С сокращением налогов ситуация иная [23] . Кроме того, снижение налогов уменьшает обременение частного бизнеса, тем самым потенциально расширяя налогооблагаемую базу. Скажем, мы могли бы подождать пару лет, а затем, если профицит по-прежнему сохранится, резко сократить налоги, чтобы положить этому конец. Правда, в этом случае невозможно предугадать, насколько приемлемым окажется такой шаг в будущем. Если на тот момент инфляция будет расти, то снижение налогов создаст дополнительный стимул для и без того перегретой экономики. Единственно правильным подходом мне представлялся следующий: сориентировать финансово-бюджетную политику в направлении, так сказать, «плавного перехода» к сбалансированному бюджету. Для этого в ближайшие несколько лет нужно постепенно ликвидировать профицит путем сокращения налогов и реформирования системы социального обеспечения.
Два законопроекта о снижении налогов были уже подготовлены. В первый день работы нового конгресса сенаторы Фил Грэмм и Зелл Миллер вынесли на рассмотрение проект, предусматривающий уменьшение налогов на 51,6 трлн (как предлагал в ходе избирательной кампании Буш). Лидер сенатского меньшинства Том Дэшл предложил более скромный план — в пределах $700 млрд. Любой из этик законопроектов соответствовал моей цели сократить бюджетный профицит, оставив при этом достаточно средств для реформы системы социального обеспечения.
Конечно, в глубине души я опасался, что конгресс и Белый дом проявят склонность к чрезмерным тратам и доходы казны внезапно сократятся. В обоих случаях нам грозил возврат бюджетного дефицита. Таким образом, составляя текст выступления, я для подстраховки включил в него предложение Пола О'Нила об ограничительных оговорках, Я попросил конгресс предусмотреть «положения по ограничению расходов в случае невыполнения целевых показателей по профициту и федеральному долгу». Иными словами, если реальный профицит окажется меньше прогнозного, сокращение налогов или увеличение расходов должно автоматически приостанавливаться.
Все же я не мог побороть застарелую уверенность в том, что для нашей политической системы более привычен дефицит. Поэтому в конце доклада я предупредил: «В условиях сегодняшней эйфории по поводу бюджетного профицита тот финансовый консерватизм, который с таким трудом вырабатывался в последние годы, может быстра испариться. Мы должны противодействовать любым шагам, способным вновь привести к возникновению дефицита и последующему бюджетному дисбалансу».