Со времени бегства Некрасова на Кубань нападения кубанских татар на донские казачьи городки участились, жители сотнями уводились в неволю. Проводниками для татар на Дон были, надо полагать, некрасовцы, а на русскую Украину запорожцы Гордиенка, союзники Булавина, изгнанные из Старой Сечи, разоренной царем в 1709 г., и ушедшие за Днепр под покровительство крымского хана.
Положение Дона еще более ухудшилось, когда, после позорного Прутского договора, в 1711 г. туркам были отданы царем Азов и Таганрог с устьями Дона и Азовским морем. По повелению Петра на Монастырском Яру, ниже Черкаска, был устроен транжемент, снабженный артиллерией, вывезенной из Азова, и охраняемый достаточным гарнизоном. Цель устройства этого укрепления — следить за действиями турок, а главным образом иметь наблюдения за ходом дел на Дону и предупреждать все «шатости». Без разрешения коменданта «транжемента», в распоряжение которого поступило все войско Донское, казаки не могли предпринять ни походов, ни поисков над неприятелем для освобождения своих братьев, томившихся в неволе. Рыбные тони также для них были отрезаны. Мало того, коменданты стали вмешиваться даже в их внутреннюю жизнь, давать разного рода инструкции, разбирать ссоры их с калмыками и татарами, производить сыск беглых и водворять их в прежние места. Кроме постоянного гарнизона, при крепости всегда находился конный казачий полк, названный Азовским, на обязанность которого были возложены самые разнообразные службы: почтовая, таможенная, следить по воровским шляхам за движением неприятеля и др. Сношения Дона с русским правительством стали проходить чрез коменданта транжемента. Вместо прежних царских грамот и отписов в Посольский приказ или прямо царю стали получаться отношения промемории, ордеры, реляции и др., в которых так или иначе фигурировали эти коменданты, часто заходившие далеко за пределы предоставленных им царем полномочий [409].
В 1715 г. умер войсковой атаман Емельянов [410]; собрался, по старой памяти, войсковой круг и избрал атаманом Максима Кумшацкого. Комендант по этому случаю донес царю, что большинство голосов получил Василий Фролов, а Кумшацкий меньшинство, «однакож решено было у них быть войсковым атаманом Кумшацкому и насеку ему вручили, впредь до указу». В следующем году атаманом избран Максим Фролов, а в 1717 г. Василий Фролов, сын Фрола Минаева. 26 февраля 1718 г. Петр I повелел ему, как доказавшему свои военные способности в битвах с татарами, быть войсковым атаманом по выбору всего войска, без перемены, впредь до указу. В 1720 г. он получил царскую похвальную грамоту и царский портрет, украшенный алмазами за военные подвиги в Финляндии, Польше и в 1717 г. в битвах с кубанским Бохты-Гиреем во время его набегов на русские украины [411].
В 1723 г. Василий Фролов умер и войсковой круг, собравшись в последний раз, избрал атаманом известного героя шведской войны и персидского похода Петра I (в 1722–23 гг.) Ивана Матвеева, по прозванью Краснощекова, но царь его, как находившегося под судом «за взятие у украинских жителей вещей и денег», не утвердил, а повелел быть атаманом впредь до указу старшине Андрею Лопатину.
Следовательно, 1723 г. нужно считать последним роковым годом, когда у войска Донского было отнято его исконное право избирать в своем кругу войсковых атаманов. С этого года атаманы стали назначаться царской властью.
В 1735 г., по смерти Лопатина, по царскому указу был назначен войсковым наказным атаманом Иван Фролов, а в 1738 г. «настоящим войсковым атаманом пожалован старшина Данила (Ефремович) Ефремов» [412].
В царских грамотах на имя Ивана Фролова последний впервые именуется «наказным», т. е. действующий по царскому наказу. В грамотах на имя Данилы Ефремова и сына его Степана название это отсутствует.
Отняв у донского казачества его старое народное, освященное веками, право избирать в кругу своем излюбленных лиц в атаманы, Петр I тем самым подорвал и значение самого Войскового Круга, как верховного управления всего Войска. Еще в конце XVII в., после усмирения бунта Разина, старшины и домовитые казаки г. Черкаска и низовых станиц, во главе с атаманом Корнилой Яковлевым, избиравшимся 7 лет сряду, стали брать в управлении войском засилье и, опираясь на царское правительство, решать дела без ведома и согласия верховых городков, противников Москвы. Засилье это еще более усилилось при атамане Фроле Минаеве, избиравшемся беспрерывно 20 лет. Этот любимец Петра, опираясь на его указы и силу, с своими сторонниками образовал в Черкаске нечто вроде центрального войскового правительства, именовавшего себя также «Всевеликим Войском Донским». Булавин разметал все это «московское навождение» и восстановил старый всенародный Круг.
Петр I в бытность свою в Черкаске в мае 1709 г., собрав наличных старшин и «добрых» казаков, поставил своею властью, безсменно, в атаманы Петра Емельянова, человека ограниченного и мало известного. Этим он показал, что не считается с народным мнением.
Атаманы последующих годов хотя и ставились «по выбору всего войска, впредь до указу», как значилось в донесениях, но их избрание производилось не всенародным войсковым кругом, а старшинами и казаками ближайших станиц, единомышленниками старшин. В1723 г. царь не посчитался и с мнением этих старшин, избравших Ивана Краснощекова, страшного для шведов в Финляндии, для горских народов в персидском походе и татар, живших на Кубани, в котором жил дух старого донского казака, чего так боялся и не любил царь, а повелел «быть в атаманах впредь до его указу из старшин Андрею Лопатину». С этого времени атаман и старшины присвоили себе право распоряжаться, с утверждения Военной коллегии, в ведение которой с 1721 г. перешло войско Донское, всеми делами Дона: назначать очередных казаков в полки и отправлять их по царским указам в русскую армию, раздавать награды, в том числе почетное звание старшины, казачьи чины-должности квартирмистра, хорунжего, сотника и есаула, решать тяжебные дела и споры между станицами и др. В этот Круг иногда, в особо важных делах, приглашались атаманы станиц и выборные старики, по два от каждой. Рассмотрение войсковых дел в кругу старшин продолжалось до 1740 г., а с этого времени упоминается уже Войсковая Канцелярия. Так, в грамоте 1740 г. говорится:
«…того ради определили мы войском Донским»… В грамоте же 1748 г.: «слушано при сборе в Канцелярии войсковых дел старшин… того ради приговорили мы войском Донским при сборе в Канцелярии войсковых дел старшин»…
Спорные дела между станицами поручалось расследовать и разбирать одному из старшин на месте. Если дело касалось юртовых меж, то старшина склонял тяжущиеся стороны к примирению или согласиться на общую правду, т. е. на решение всеми уважаемого старожила, который, поклявшись на св. Евангелии поступить по совести, должен был со св. иконою пройти по тем местам, где при его памяти пролегала юртовая межа.
Звание старшины было пожизненным, без права передачи его потомству. Войсковой Круг, возводя в это звание за личные заслуги, имел право и лишать его за дурное поведение и преступления против войска. Так, например: в 1751 г. старшина Лащилин «за некоторую, оказанную войску противность и непослушание» был лишен «старшинской чести и записан на 3 месяца в рядовые казаки»; в 1754 г. старшина Перфилов «за продерзости и за взятки и за освобождение при поимке великороссийских беглецов» был лишен «старшинского чина и записан вечно в рядовые казаки» [413].