Решение проблемы потребовало проведения трех реформ: 1) образования семи федеральных округов с поручением полномочным представителям президента (полпредам) привести местное законодательство в соответствие с федеральным. На деле полпреды стали присматривать за губернаторами и поправлять их, когда это было необходимо. Федеральные инспекторы с небольшим штатом появились в каждом субъекте Федерации.
2) введения – в пределах изменений, предусмотренных Конституцией, – нового порядка формирования Совета Федерации, смысл которого заключался в политическом устранении всевластных губернаторов и президентов. Их место заняли «ручные» представители исполнительной и законодательной властей субъектов Федерации, что во многом копировало германскую систему формирования бундесрата. Кроме того, в результате изменения российского законодательства стало возможным приостанавливать полномочия избранных губернаторов и вводить в регионах прямое президентское правление.
3) образования Государственного совета – совещательного органа во главе с президентом, в котором обиженные губернаторы могли бы «выпустить пар» и продемонстрировать собственное участие в федеральных делах. Поскольку фактически права губернаторов были урезаны, в качестве компенсации они приобрели возможность управляться с руководителями муниципалитетов аналогично тому, как федеральный центр намеревался действовать в отношении самих губернаторов.
Кроме прочего, доля регионов в доходах консолидированного бюджета за три года снизилась с 50 до 41%, а Федеральная налоговая служба и Казначейство стали жестче контролировать движение финансовых ресурсов в регионах в интересах центра.
С местной «самостийностью» было покончено. Многие политики и эксперты возражали, утверждая, что централизация нанесла ущерб федерализму и демократии. Но, поскольку демократии в регионах было много меньше, чем в самом центре, подобные у тверждения не нашли отклика ни у власти, ни у населения. Впрочем, после реализации указанных изменений демократии в регионах не прибавилось.
Бывший губернатор о своих коллегах.
Из интервью сенатора от Тюменской области Л. Рокецкого «Независимой газете»: «НГ: Существует мнение, что история с Дмитрием Аяцковым (против Саратовского губернатора Аяцкова в феврале 2003 года прокурор области выдвинул обвинение в превышении служебных полномочий, а генпрокуратура через какое-то время иск отозвала. – Е. Я. ) – лишь начало серии репрессий по отношению к губернаторам „ельцинского призыва“…
ЛР: Я тоже был губернатором. И те, о ком вы говорите, это мои знакомые, друзья или приятели. При Ельцине мы – губернаторы, главы администраций – вели себя намного скромнее и больше работали, потому что было такое бурное „революционное“ время. 91-й, 93-й – это годы забастовок, невыплат зарплат, встреч на митингах. Мы вынуждены были быть все время на виду у людей, решать их проблемы. Были вышколены этой обстановкой. И мало кого волновало, удастся ли заработать на этом авторитет или нет. Но уже в конце 90-х, когда стало чуть-чуть спокойнее, я увидел, что некоторые мои друзья стали отходить от демократических принципов организации власти. Я бы сказал, у региональной власти появился некий привкус „феодализма“. Развито чинопочитание, лизоблюдство. Люди пытаются крепко держать в своих руках все кадровые назначения. И получается, что те же мои коллеги, которые в 90-х годах боролись за демократические принципы, вдруг начали проявлять в руководстве какие-то элементы сталинистского толка.
Вот многие полагают, что в нашей стране выстраивается жесткая вертикаль власти. На самом деле нет этой вертикали. Потому что в каждом регионе своя „феодальная“ власть. К тому же отсутствует единое правовое поле. Между тем единая вертикаль необходима. В каждом регионе должны действовать одинаково, согласно закону, а не в угоду губернатору. Те демократические основы, которые были заложены нами в 90-е годы, надо развивать, а не останавливать. Там, где их остановят, люди региональную власть сметут.
Когда почитаешь закон, выясняется, что губернатор не может организовывать Совет безопасности, не имеет права решать вопросы пенсионного обеспечения… А он все это привык делать и преподносить публике как заслугу. И никто не задумывается, что губернатор действует вопреки законодательству» (Независимая газета. 2004. 3 июня).
Стоит напомнить, что были губернаторы первого демократического призыва – Немцов, Прусак, Титов, Кресс, Николай Федоров, Рокецкий. А были бывшие первые секретари, такие, как Горячев в Ульяновске. Были «красные», как Кондратенко на Кубани, Суриков на Алтае, Строев в Орле. Были крепкие хозяйственники и бизнесмены, как Лужков, Россель, Ишаев. Все они вели себя по-разному, но практически все были авторитарны и самостоятельны настолько, насколько им позволяла федеральная власть. Сейчас она позволяет намного меньше…
Права губернаторов были урезаны, за ними был установлен более жесткий контроль, однако – в отведенных рамках – это не мешало им оставаться феодальными владыками, как в свое время и советским секретарям обкомов, и – в меньшей степени – царским генерал-губернаторам.
Через некоторое время даже та малая, оставшаяся после реформы свобода в действиях региональных лидеров показалась власти избыточной. На региональных выборах зачастую оказывались избранными некремлевские кандидаты. Возникли определенные трудности в северокавказских республиках – за исключением разве что Дагестана, где было найдено решение, отвечающее местным условиям, – Государственный совет с национальным представительством. Региональные лидеры, сроки полномочий которых подходили к концу, проявляли известную активность, стремились сохранить за собой губернаторское кресло (например, новгородский губернатор Михаил Прусак, не видевший себе достойной замены). Именно такие люди и поставили вопрос об отмене выборов губернаторов и назначении их решением центра. Разумеется, подобная инициатива нашла полное одобрение в Москве. После президентских выборов 2004 года и бесланской трагедии в качестве одной из мер по противодействию терроризму Владимир Путин предложил отказаться от прямых выборов глав регионов и заменить их выборами в законодательных собраниях по представлению президента, т. е. практически назначать губернаторов. При обсуждении закона в Думе Кремль пошел на единственную уступку: при двукратном неутверждении президентского кандидата региональные законодатели получили еще один месяц на согласительные процедуры. После этого Путин заявил о возможном возврате в Совет Федерации уже назначаемых и, значит, более послушных губернаторов – судя по всему, в качестве участников заседаний Совета Федерации по важнейшим вопросам, с сохранением статуса сенаторов, представляющих губернаторов и работающих на постоянной основе. Журналист Л. Радзиховский назвал эту операцию «мудрым ходом»: если смена ельцинской модели на немецкую была разумной, то возвращение в Совет Федерации назначаемых губернаторов – мера более чем умная, «мудрая», ибо при полной губернаторской лояльности сохраняется видимость усиления их роли в решении не только региональных, но и общегосударственных проблем. Заодно, кстати, отпадет надобность и в Государственном совете, который можно будет беспрепятственно закрыть. Он уже выполнил свою роль клапана для спуска пара изгнанных из Совета Федерации губернаторов.