Принятие Основополагающего акта Россия – НАТО в 1997 г. в принципе создало основу для более широкого и продуктивного сотрудничества. Тем не менее работа впервые созданного совместного органа – Постоянного совместного совета оказалась неудовлетворительной. В системе ПСС отсутствовало политическое содержание. Приоритетность направлений сотрудничества не была определена. В организационном отношении ПСС демонстрировал исключительную ригидность. По любому вопросу Россия постоянно сталкивалась с согласованной позицией НАТО. Официальная формула «16 плюс 1» на поверку оказывалась подмененной формулой «16 минус 1». Косовский кризис 1998–1999 гг. стал тестом, который тогдашние российско-натовские отношения не прошли.
После 11 сентября 2001 г. ситуация резко изменилась. В созданном в 2002 г. Совете Россия – НАТО появилось уже некоторое содержание: совместная борьба с терроризмом и новыми вызовами. Организационно инклюзивный характер совета (в формате «20», затем «27») определенно способствует сотрудничеству.
В 2000-х годах членство России в НАТО не является актуальным. Аргументы, выдвигавшиеся в пользу ее вступления в альянс в предыдущее десятилетие, выглядят наивными или устаревшими. Постепенно стало ясно, что НАТО перестало быть синонимом «Запада» и клубом избранных, что присоединение к НАТО не тождественно модернизации страны, что «выбор между Западом и Востоком» в условиях XXI в. весьма условен и требует серьезных уточнений, что защита страны от современных угроз требует иных инструментов и организаций и т. п.
Россия также стала постепенно преодолевать комплекс неполноценности. Иллюзия насчет приобретения через НАТО новых рычагов влияния, а также насчет возможности контроля над НАТО изнутри ослабевает. Пришлось скорректировать представления о праве вето, которое на поверку оказалось механизмом консенсусного согласования принимаемых решений. Пришлось задуматься не только о правах и возможностях, открываемых членством, но и об обязанностях, что привело к пониманию различий реальных интересов безопасности между Россией, США и Европой.
Тем не менее вопросы остаются. Зачем России отношения с НАТО? С точки зрения ее национальных интересов практическое сотрудничество с НАТО ведет к демилитаризации российско-западных отношений и к возникновению ситуации «стабильного мира» между Россией и Западом в целом. К началу 2000-х годов такие отношения де-факто сложились между Россией и ведущими европейскими странами. Расширение сотрудничества с НАТО будет способствовать демилитаризации российско-американских отношений, формированию условий, при которых вооруженный конфликт между Россией и США станет столь же немыслимым, как между Россией и Германией.
Наряду с поэтапным достижением этой важнейшей политической цели развитие отношений с НАТО способствует модернизации российской военной организации. НАТО в целом и его отдельные члены обладают огромным опытом реформирования военных организаций в условиях меняющейся стратегической ситуации в мире и политической ситуации в конкретных странах. Этот опыт имеет огромное значение для Вооруженных сил и других российских силовых структур, которые в большой мере продолжают оставаться организациями, предназначенными для мирного функционирования и военных действий в условиях, которых давно не существует.
Наконец, практическое взаимодействие России и НАТО является инструментом обеспечения взаимных интересов безопасности в конкретных ситуациях новых угроз и вызовов. Полем такого взаимодействия уже стал Афганистан. И российские представители ведут речь о «постепенном создании однородного в плане безопасности пространства», в рамках которого на основе договоренностей, подобных соглашению о статусе сил, обеспечиваются «примерно одинаковые модальности функционирования вооруженных сил, сил чрезвычайного реагирования»25. В далекой перспективе практическое сотрудничество может быть распространено на более широкий регион Большого Ближнего Востока.
В то же время у российско-натовского сотрудничества есть и очевидные пределы. Вопрос о членстве России в НАТО в обозримой перспективе не стоит, а периодические расширения состава членов альянса приводят к росту скептицизма в отношении НАТО, особенно в российской военной среде26. Приоритетность НАТО в политике не только США, но и ведущих европейских стран существенно снижена. Склонность США к односторонним действиям и стремление Франции и ряда других государств создать собственно европейскую военную структуру снижают степень поддержки НАТО. Отсутствует консенсус в отношении новых целей и задач НАТО. В то же время ряд новых членов НАТО (Польша, страны Балтии) относится к России скептически и даже подозрительно, а в России отсутствует готовность к сотрудничеству с НАТО для урегулирования конфликтов в странах Южного Кавказа и Центральной Азии.
В среднесрочной (до 2010 г.) перспективе тестом для российско-натовских отношений, вероятно, станет вопрос о членстве Украины, Грузии, Азербайджана в НАТО. С одной стороны, очевидно, что такой шаг может привести к существенному охлаждению отношений, с другой – если российское руководство сможет посмотреть дальше привычных стереотипов – украинское членство в альянсе может рассматриваться как гарантия того, что НАТО уже никогда не станет антироссийской организацией. Такое новое видение требует политики открытости в отношении Украины, всестороннего сотрудничества с ней, в том числе в военно-технической области.
ПОЛИТИЧЕСКОЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ РОССИИ с Евросоюзом осуществляется по двум колеям – национально-страновой и «союзной». Отношения России с членами ЕС стали весьма близкими. Рассматривая Россию в качестве одной из ведущих стран Европы, российские руководители наладили тесные связи с лидерами Евросоюза – правительствами Германии, Франции, Великобритании, Италии. Этот канал считается также важнейшим для воздействия на позицию наднациональных органов Европейского союза.
Механизмы российско-германских отношений имеют разветвленный характер. На их вершине располагается сфера «личной дипломатии» президента и канцлера. Эти отношения по значимости для внешней политики России уступают лишь каналу Кремль – Белый дом. В отличие от российско-американских отношений, однако, российско-германские обладают более широкой институциональной базой. Существует практика совместных заседаний ключевых министров двух правительств. Более тесный характер носят связи между парламентариями двух стран. Есть несколько крупных общественных форумов, наиболее престижным из которых является Петербургский диалог. Роль мотора германо-российских отношений играет крупный бизнес. Связка «Газпром» – германские партнеры («Рургаз», БАСФ и др.) имеет системообразующее значение для всей совокупности двусторонних отношений. Внутри Германии крупный бизнес, разрабатывающий стратегию развития на длительную перспективу, помогает правительству и канцлеру вырабатывать политическую стратегию, в том числе в сфере отношений с Россией.
«Особые» отношения с Францией продолжают в новых условиях традицию, установившуюся при президенте де Голле. Выдающуюся роль в этих связях играет геополитика. Если во время «холодной войны» отношения с Францией давали возможность Москве демонстрировать свою принадлежность к Европе, то со второй половины 1990-х годов блокирование с Парижем – прежде всего по иракскому вопросу – стало инструментом «мягкого оппонирования» всемирной гегемонии США. Речь идет не только о ситуативном совпадении интересов двух стран в Ираке. Между французской концепцией многополярности в международных отношениях XXI в. и российскими взглядами на многополюсный мир много общего. Франция стремится к созданию в Европе независимого от США центра силы, Россия пытается создать такой центр в Евразии.