При всех своих пороках ранние средневековые города имели два огромных преимущества: субсидиарность и финансовую прозрачность.
Суть субсидиарности заключается в том, что власть работает лучше всего, наиболее ответственно и гибко, когда она максимально приближена к людям, которым она служит, приближена к их нуждам, удовлетворить которые она стремится. Финансовая прозрачность есть принцип, согласно которому учреждения, собирающие и перераспределяющие налоги, работают наиболее ответственно, когда они подотчётны тем, кто эти налоги выплачивает.
Города Римской империи утратили эти преимущества в те отчаянные десятилетия, предшествовавшие краху, когда имперская казна вытягивала из них все, что могла, тратя средства на собственные нужды и проекты, в соответствии с собственными, нередко совершенно безумными приоритетами. Поначалу средневековые города восстанавливали эти принципы постепенно и по-разному. Одни, подобно Лондону, получали королевские хартии, дававшие им право культивировать (собирать) собственные налоги. Другие, как Гамбург или города в Нидерландах и Северной Франции, добивались субсидиарности и финансовой прозрачности через упорные усилия торговцев и горожан, объединившихся сперва вокруг общих интересов, а затем все в большей степени — в опоре на традицию. Многие, как Венеция, Флоренция, Болонья или Генуя, установили те же принципы за счёт своего суверенитета в роли городов-государств.
Оба принципа важны. По причинам, которых я коснусь позже, значение субсидиарности важно особенно. Тем не менее и субсидиарность, и финансовая прозрачность почти полностью исчезли из современного мира. Мы будто бы по кругу времён возвращаемся в Римскую империю, отбросив принципы, обновившие влившиеся в западную культуру через много веков после падения Рима. Теперь почти во всем мире основные налоги, включая наиболее существенные и информативные в экономическом отношении (как подоходный налог) или те, что прямо отражают экономическое развитие (как налог с продаж или налог на добавленную стоимость), взимаются или суверенными правительствами, или их суррогатом в лице региональных правительств. Это верно и для федеративных, как США, Канада, Мексика или Германия, и для централизованных государств вроде Англии, Франции, Швеции или Израиля. Единственным исключением среди ряда типичных примеров являются несколько городов-государств вроде Гонконга и Сингапура и «почти государства» вроде города-государства Праги в Чешской Республике, Братиславы в Словакии или Тайпея на Тайване [33] . Как правило, городам оставлены только самые незначительные налоги — такие как налог на недвижимость, — не отражающие ни платёжеспособности индивида, ни экономического развития [34] .
Городских источников дохода, как правило, недостаточно для того, чтобы удовлетворить нужды городов. И так называемые вышестоящие власти время от времени приходят им на помощь, предоставляя финансовые субсидии вместе с программами их использования. Эти средства распределяются между получателями, ситуации которых существенно различаются. У них несходные возможности и неодинаковые нужды. Правительства не в состоянии входить в мельчайшие детали такого рода различий. Будь у них даже беспредельная добрая воля, агент, распределяющий средства, вынужден вести себя так, как если бы для всех существовал общий знаменатель. А если такой знаменатель не найден, то учитывать разный уровень чувствительности к новым запросам этот агент все равно не будет. Так что возможности непременно теряются. Примером может послужить так и не сработавший налог на гостиницы в Торонто. С конца 1990-х годов число туристов, приезжающих в город, стало сокращаться. У городских властей не было денег на то, чтобы вести эффективный маркетинг, рекламируя различные события как приманку для приезжих. Тогда владельцы отелей обратились к городскому совету с предложением ввести умеренный налог на гостиничные места, чтобы собрать необходимые средства. Когда городской совет отважно утвердил этот налог, правительство провинции его аннулировало: только провинция имеет полномочия ввести такой налог, и только в том случае, если это будет единая политика во всей провинции. Отели в других местах, и прежде всего в Виндзоре (фактически он является пригородом американского Детройта, лежащего по другую сторону реки), яростно протестовали против введения налога. В случае Виндзора — на том вполне резонном основании, что это не будет содействовать его экономическому положению.
Социальные и экономические нужды в крупных городах разнообразнее и сложнее, чем у обитателей более простых по структуре поселений. Для их удовлетворения нужны куда более полное знание и восприимчивость к нуждам, чем это доступно для функционеров из далёких учреждений. Последние стремятся преодолеть это препятствие, составляя программы, которые игнорируют частности. Они исходят из того, что всех можно мерить одной меркой, что попросту неправда. Даже когда федеральные или региональные правительства предоставляют тому или иному поселению специальные гранты, те почти всегда отражают скорее приоритетные цели учреждений-доноров, чем интересы поселений-получателей.
Этот утвердившийся порядок функционирует так скверно, что ассоциации мэров городов Северной Америки и ассоциации самих городов начали выражать свои разочарование и неудовлетворённость. Они делают это все громче, иногда срываясь на вопль отчаяния. OECD — Организация экономического сотрудничества и развития, в которую в настоящее время входят тридцать наиболее богатых стран, — в 2002 году опубликовала доклад «Город для горожан: совершенствование управления городами». Ключевое послание этого доклада заключается в том, что с удовлетворением потребностей городов что-то неладно.
Разрыв между национальным бюджетом и местными нуждами формируется не в кармане налогоплательщика и не на банковских счетах. Те же самые налогоплательщики предоставляют средства всем уровням власти, так что разрыв имеет административный, сугубо управленческий характер. Это политический артефакт, приобретший мощь бюрократической традиции. Если это так, то, казалось бы, хромающие эффекты несложно выправить. Однако, если опыт Канады показателен, это сделать невозможно. Если бы старая иллюзия, будто изобретательность порождается необходимостью, была верной, то управленческое изобретение уже было бы сделано. Но так как предтечей изобретений всегда бывает возможность, материализация необходимости не состоялась. Ближе всего к подобной самореализации в наше время оказывается мирное отделение Сингапура от Малайзии или столь же мирное разделение Чехословакии на два суверенных государства. Однако в большинстве стран такого типа отделение несло бы с собой терроризм и войну, как в Шри-Ланке, на Кипре или в Чечне, так что угрозы слишком велики, чтобы их даже перечислять. Кроме того, ничто не вечно. Даже вполне мирные процессы разделения, когда введение принципов субсидиарности и финансовой прозрачности облегчено малыми размерами государства, не дают возможности понять, что произойдёт, если эти малые суверенные целостности утратят контакт с растущими поселениями и их нуждами. Особенно в случае появления большого числа иммигрантов.