Так, в Балтиморе одна искушённая группа граждан, пользуясь инсайдерскими советами и не совершая каких-либо неверных или ненужных действий, целый год потратила на совещания, переговоры, запросы и получение разрешений, чтобы… поставить в местном уличном парке скульптуру медведя! Простые усовершенствования становятся в этих лабиринтах монументально трудными. Сложные усовершенствования — попросту невозможными.
Вспомним опубликованную в New York Times в августе 1960 года историю о пожаре в многоквартирном доме, находящемся в собственности города, когда пострадали шесть человек. Дом, пишет газета, «ещё в феврале был назван огненной ловушкой в отчёте городского управления по борьбе с пожарами, переданном управлению по зданиям». Уполномоченный по зданиям, защищая своё ведомство, сказал, что подчинённые ему инспекторы долго пытались попасть внутрь здания, включая период после 16 мая, когда оно перешло в городскую собственность. Газета продолжает:
Как утверждает уполномоченный, управление по недвижимости [городское ведомство, которому принадлежит здание] уведомило управление по зданиям, что приобрело этот дом, лишь 1 июля. И только 25 дней спустя уведомление завершило свой путь по бюрократическим каналам, спустившись с 20-го этажа здания муниципалитета, где находится управление по зданиям, на 18-й этаж, где расположен отдел жилищного хозяйства [в составе того же управления]. 25 июля, когда информация пришла в отдел, оттуда позвонили в управление по недвижимости и потребовали допустить в дом инспекторов. Вначале, говорит уполномоченный по зданиям, там отвечали, что у них нет ключей. Завязались переговоры. <…> В субботу [13 августа], когда произошёл пожар, они ещё не были окончены. В понедельник их возобновил сотрудник управления по зданиям, который ничего не знал о пожаре…
Если весь этот идиотизм из области чистой коммуникации так громоздок, бесполезен и нуден, когда о нем читаешь, то насколько же более громоздок, бесполезен и нуден он для тех, кто пытается с ним справиться! Люди с надеждами, люди энергичные и инициативные, приходящие работать в эти империи, почти неизбежно становятся безразличными и вялыми — этого требует самосохранение (даже не сохранение должности, как часто думают, а именно самосохранение).
И если передача полезных сведений и эффективная координация так трудны внутри муниципальных органов, то как же трудны и мучительны они для тех, кому приходится иметь со всем этим дело извне! Сколь бы ни было тяжело, долго — да и дорого, кстати, — организовать групповое политическое давление на выборных городских деятелей, жителям больших городов становится ясно, что зачастую это единственный реальный способ обойти или ускорить процедуры внутри назначаемой бюрократии, обычно требующие ещё больших затрат усилий и времени [69] .
Политические действия и давление всегда будут необходимы как средство борьбы и разрешения реальных конфликтов интересов и мнений, и так и должно быть в самоуправляющемся обществе. Другое дело, что сегодня во всех крупнейших городах огромных усилий (которые почти никогда не прилагаются) требует даже попытка свести воедино и заинтересовать той или иной конкретной проблемой, возникшей в конкретном месте, необходимых специалистов из нескольких городских служб. Но самое смешное, что, если и когда эти «меры по установлению связей», как их называют в нью-йоркской комиссии по градостроительству, все-таки наконец принимаются и связь между специалистами устанавливается, обычно это связь между людьми несведущими. Наилучший способ осознать всю сложность округи в большом городе — это попробовать объяснить проблемы этой округи узким специалистам из разных городских служб. Все равно что прогрызаться сквозь подушку.
Жителей больших городов вечно порицают за недостаток интереса к деятельности городской администрации. Поразительно, однако, что они сохраняют к ней хоть какой-то интерес.
Снова и снова в своих проницательных статьях в New York Times о преступности среди несовершеннолетних журналист Гаррисон Солсбери говорит о непоколебимых на вид препятствиях к усовершенствованию, каковыми являются ужасающе фрагментированная информация, фрагментированная администрация, фрагментированная ответственность, фрагментированная власть. «В кабинетах чиновников — вот где настоящие джунгли», — цитирует он одного специалиста по юношеской преступности. Сам Солсбери подводит итог: «Конфликты, неразбериха, перекрывающиеся сферы ответственности — таков нынешний порядок вещей».
Бытует мнение, что этот обструкционизм, эта инертность — сознательная линия поведения или, по меньшей мере, побочный продукт тех или иных скверных бюрократических качеств. «Лицемерие», «бюрократическая ревность», «корыстная заинтересованность в сохранении статус-кво», «им на все наплевать» — эти слова и выражения постоянно можно слышать от горожан, отчаявшихся чего-либо добиться хождениями по лабиринтам городских империй. Безусловно, эти скверные качества присутствуют (среда, где так много людей делают так мало полезного перед лицом таких нужд, для них весьма питательна), но первопричиной беды не является личная злонамеренность. Даже святые не могли бы хорошо действовать в такой системе.
Виной всему административная структура как таковая, которую пытались и пытаются приспособить к ситуации, где одними приспособлениями не обойтись. Людские дела часто развиваются именно так. При повышении сложности достигается уровень, когда нужна подлинная изобретательность.
Чтобы справиться с проблемой административной фрагментации, большие города сделали лишь одну существенную попытку проявить изобретательность, учредив комиссии по градостроительству.
В теории такие комиссии — прекрасные административные координаторы. Как существенные элементы американских городских систем управления они возникли не так давно — в большинстве своём в последние двадцать пять лет как прямой отклик на очевиднейшую неспособность городских административных органов координировать различные планы, влекущие за собой физические перемены в городе.