Изобретение оказалось неудачным по той причине, что оно дублирует, а в некоторых отношениях усугубляет те самые недостатки, с которыми должно бороться.
Комиссии по градостроительству, как и иные административные империи, по существу организованы по вертикальному принципу с вертикальным делением ответственности под единым командованием, дополняемым кое-где, если этого требует необходимость или целесообразность, бессистемным горизонтальным членением (районы реконструкции, зоны консервации и т. д.). В такой системе по-прежнему никто, включая комиссию по градостроительству, не способен понимать участки города иначе, нежели чересчур обобщённо или чересчур фрагментированно.
Кроме того, как координаторы физических проектов других городских органов комиссии большей частью рассматривают предложения лишь после того, как городские власти или иные организации хотя бы предварительно определяют, что они хотели бы сделать. Из десятков источников эти предложения приходят в комиссию по градостроительству, которая затем должна решить, имеют ли они смысл друг относительно друга и в свете информации, концепций и взглядов самой комиссии. Но жизненно важный период для координации сведений — до и во время выработки даже предварительных предложений и тактики их реализации в любом конкретном месте.
Разумеется, при такой нереалистичной системе координаторы не способны ничего координировать даже сами для себя, не говоря уже о координации чужих проектов. Филадельфийской комиссией по градостроительству восхищаются как одной из лучших в стране, и, вероятно, со всеми оговорками, она таковой является. Но когда пытаешься выяснить, почему «променады» [70] , любимое детище комиссии, в реальности выглядят иначе, нежели в проекте, от её директора слышишь, что управление улиц не уловило идею и не совсем правильно сделало тротуары, что не то управление парков, не то управление по жилищному хозяйству, не то застройщики не уловили идею и напортачили с абстрактными открытыми пространствами, что многие городские управления, отвечающие за уличную обстановку, не уловили идею — и, главное, что горожане не уловили идею. И все эти подробности настолько утомительны и тягомотны для градостроителя, что, чем блуждать по административным лабиринтам в тщетных попытках склеить воедино кусочки прошлогодней идеальной картины, он гораздо больше удовлетворения может получить, творя для новых мест новые «идеи» о том, что могло бы там быть. И, по сути, это ещё простые вещи по сравнению с уровнем координации, необходимым для решения таких действительно трудных градостроительных проблем, как выход из трущобного состояния, безопасность, прояснение визуального городского порядка и создание благоприятной экономической среды для разнообразия.
В нынешних условиях комиссии по градостроительству — это не эффективные инструменты понимания и координации всех бесчисленных и необходимых деталей, из которых складывается городская сложность, а деструктивные инструменты, с большей или меньшей эффективностью способствующие «расстройке» и пагубному упрощению больших городов. Помочь им в такой ситуации нельзя. Их сотрудники не обладают и не могут обладать достаточными знаниями о конкретных городских участках, чтобы делать что-либо иное, как бы они ни старались. Даже если бы их градостроительные идеи изменились и от видений Лучезарного города-сада красоты они попытались перейти к подлинному градостроительству, они не смогли бы им заниматься. У них нет даже средств для сбора и понимания необходимой детальной, многогранной информации — нет, во-первых, потому, что их собственные структуры не годятся для понимания больших городов, во-вторых, потому, что такими же структурными пороками страдают и другие городские органы.
Интересное обстоятельство, касающееся координации в больших городах как в сфере сбора сведений, так и в области действия: главное, где такая координация необходима, — это между различными службами на местном уровне. И в этом суть дела. Этот тип координации — одновременно самый трудный и самый важный. Координация «вверх-вниз» в условиях вертикального раздела ответственности и более проста, и не столь жизненно необходима. Однако именно о вертикальной координации заботится нынешняя административная структура, затрудняя все прочие её типы, а координацию на местном уровне делая попросту невозможной.
Теория администрирования в крупных городах придаёт местной координации очень мало значения. Главную роль в этой теории играют пресловутые комиссии по градостроительству. Градостроителям нравится думать о себе, что они имеют дело с городом в целом, в широком плане, и что их ценность велика, поскольку они «видят всю картину». Но сама идея, будто они должны видеть «всю картину», в принципе неверна. Помимо проектирования автомагистралей (качество которого отвратительно — отчасти потому, что никто не понимает проблем участков, по которым они проходят) и практически чисто бюджетной деятельности по обоснованию и распределению расходов на благоустройство, закладываемых в проекты бюджетов, работа городских комиссий по градостроительству и их сотрудников редко, по правде говоря, имеет объектом целый город как организм.
Почти все градостроительство в силу самой природы этого занятия, по правде говоря, состоит из сравнительно маломасштабных и специфических действий, совершаемых там и здесь, на конкретных улицах, в конкретных округах и районах. Чтобы знать, пользу или вред принесло то или иное действие, — и чтобы знать, что вообще нужно делать, — важнее знать данный определённый участок, чем знать, сколько кубиков из той же категории кубиков ставится на других участка и что с ними там происходит. Никакой иной экспертизой нельзя заменить в градостроительстве понимание конкретного места, какая бы задача перед нами ни стояла — разработка проекта, координация или прогноз.
Изобретательность нужна не для того, чтобы найти способы координации на обобщённом верху, а для того, чтобы сделать координацию возможной там, где нужда в ней острее всего, — на отдельных участках, конкретных и уникальных.
Если коротко — большие города необходимо разделить на административные районы. Они должны стать элементами горизонтального членения городской администрации, но членения не бессистемного, а единого для всех аспектов муниципального управления. Административные районы должны отражать первичное, базовое разделение внутри большинства городских органов.
Главными должностными лицами органа, подчинёнными лишь городскому уполномоченному в данной отрасли, должны быть районные администраторы. Каждый из них должен ведать всеми сторонами деятельности соответствующей службы в своём районе; ему должны подчиняться сотрудники, ответственные за предоставление данной услуги мелким городским участкам. Районные границы должны быть общими для всех управлений, чья деятельность непосредственно связана с жизнью районов и с проектированием изменений в них, — управлений, ведающих транспортом, социальным обеспечением, школами, полицией, парками, обеспечением городского правопорядка, здравоохранением, субсидированием жилья, борьбой с пожарами, зонированием, градостроительством.
Каждый районный администратор должен будет знать как свою отрасль деятельности, так и свой район. Такая двойная компетентность вполне по силам живому, но не обязательно выдающемуся уму — особенно если в районе работают и другие администраторы, которые смотрят на него под другими углами зрения и тоже отвечают за понимание и обслуживание данного места как места.