Во-вторых, банкиры страны (как Центрального банка, так и почти 1400 новых коммерческих банков). Они богатели, предоставляя кредиты и спекулируя на валюте и товарах, по мере того как росла инфляция. Вместе они контролировали главную артерию экономики – расчетно-клиринговую систему, через которую проходили все платежи и налоговые поступления.
В-третьих, региональные и местные органы власти. Они захватывали полномочия, которые ослабленный центр оставил без присмотра. Они боялись потерять федеральные субсидии. Губернаторы могли саботировать реформы, игнорируя центральные директивы, кооптируя федеральных агентов и оказывая давление на суды, чтобы они выдавали антиреформаторские постановления. Они могли настраивать центральную исполнительную власть против правительства, общественное мнение против Москвы. Если местные предприятия приватизировались против их воли, они могли отключать электричество и воду, найти другие способы противодействия.
В-четвертых, федеральная бюрократия – милиция, службы безопасности, армия и экономические министерства. Они хоть номинально и находились под контролем Ельцина, но не всегда были на его стороне. Эти учреждения опасались сокращения своих бюджетов и установления ограничений на их влияние и доступ к взяткам. Они наслаждались бесконечными полномочиями.
В-пятых, руководители и работники на потенциально прибыльных предприятиях, в основном производящих сырье. Они имели все основания благоприятствовать реформам, но только тем, которые сами контролировали. Эти люди хотели приватизировать активы своих компаний для себя, защитить их от поглощений другими фирмами и минимизировать свои налоговые платежи. Управляющие давали денежные взятки коррумпированным регулирующим органам и сотрудникам правоохранительных органов.
Наконец, от успешного проведения реформ выигрывали обычные россияне, но у них было мало способов судить о том, были ли текущие трудности временными затратами или результатом некомпетентности правительства, как заявляла оппозиция. Россияне могли отозвать президента и правительство с должности во время выборов. Результаты опросов общественного мнения придавали смелости ключевым игрокам в их битвах за власть или обескураживали их.
Реформаторы Ельцина противостояли этим оппонентам по нескольким параметрам. Практически все реформы должны были быть приняты в качестве закона или, по крайней мере, не отклонены правительством. Первоначально это правительство было наделено фактически неограниченными конституционными полномочиями (см. главу 2). Оно могло отменить президентское вето или уволить премьер-министра простым большинством голосов (в обеих палатах), провести импичмент президента или внести поправки в конституцию, имея 2/3 голосов. Новая конституция 1993 года укрепила позицию президента по отношению к правительству. Президент мог игнорировать вотум недоверия в правительстве, а если он выражал вотум недоверия еще раз на протяжении трех месяцев, он имел право в большинстве случаев распустить Думу (только не мог уволить премьер-министра). Правительству теперь были необходимы 2/3 голосов в обеих палатах, чтобы переопределить президентское вето.
Процедуры импичмента стали более сложными. Тем не менее для президента оставалось невозможным принятие экономических реформ, если правительство было настроено твердо против, так как это случалось очень часто. Правительство еще могло отменять президентские указы путем принятия законов. И экономическое законодательство – годовой бюджет, законы о налогообложении, пенсиях, социальных пособиях, использовании земли помимо всех остальных вопросов – должно было быть принято Думой.
Ключевые решения по поводу денежной массы в обращении и размеров процентной ставки были сделаны со стороны Центрального банка. Первоначально председатель банка назначался правительством (чей спикер имел свою линию «экстренной связи») и отвечал перед ним. Вышедший в 1995 году закон «О Центральном банке» объявлял его независимым, но правительство все еще назначало и увольняло его председателя по утверждению президента. Судьи конституционного суда, которые могли объявлять законы или указы Президента неконституционными, также выдвигались президентом и назначались правительством.
Это было только начало установленных реформ. Их реализация зависела от чиновников региональных и местных органов власти. Чиновники зачастую были консервативными, коррумпированными, неэффективными и находились под влиянием правительства. Сопротивлялись ли они проведению реформ? «Сопротивление – это не то слово, – сказал министр внешнеэкономических связей Петр Авен. – Государственный аппарат принимает нас за городских сумасшедших». Гайдар преувеличивал совсем немного, когда назвал правительство в конце 1991 года «чисто декоративным»:
В нем ничего ни с чем не сцеплялось. Нет ни своей армии, ни КГБ, ни МВД, ни контроля над регионами. Власти, в которых могут выкинуть неведомо что. Нет своего эффективного Центрального банка. Нет контроля за большей частью промышленности. Нет таможни. Да ничего вообще пока нет, кроме названия: Российское государство.
Функциональный государственный аппарат нужно было собрать из обломков распавшегося советского порядка. Гайдар выразил особое недовольство Министерством безопасности, преемником КГБ:
Я предпринимал постоянные, но, как правило, бесплодные попытки получить от этого ведомства информацию о коррупции в министерствах, аппарате правительства. Кроме лирических рассуждений о том, что с коррупцией надо бороться, добиться ничего не удавалось… В общем, если МБ [Министерство безопасности] и работало, то явно не на нас.
Противники реформы неустанно лоббировали свои интересы в правительстве. Оппозиция могла также появиться на улицах, что было еще опаснее. С июня 1992 года необольшевики пикетировали Останкинский телевизионный центр, иногда вступая в ожесточенные конфликты с милицией. Ветераны сепаратистской борьбы в Молдове и в других местах оказались в толпе, и Ельцин, просматривая телевизионные кадры, писал, что он чувствовал во время беспорядков «руку своих старых друзей, КГБ». Между тем в десятках регионов, на родине этнических меньшинств, губернаторы при поддержке толпы требовали большей местной автономии или даже отделения.
В этой среде способность правительства провести реформы сводилась к двум вещам: первоначальной популярности Ельцина и его решимости подвести черту под коммунистическим прошлым. Ельцин не раз подвергался критике за нерешительность и неспособность достаточно поддержать своих реформистских министров. Это было списано на его поверхностное понимание экономики, его большую личную связь с советскими руководителями, придерживавшихся старого стиля, или на чрезмерный популизм. Личные характеристики также сыграли свою роль, но объективные факторы были более важными.
Хотя Гайдар и его помощники могли бы, если бы захотели, целеустремленно сосредоточиться на экономической реформе, Ельцин был вынужден также беспокоиться и о порядке. Он видел, как уличные протесты могли выйти из-под контроля, как движения за отделение могли разорвать государство на части, как нерешительность в верхах могла вдохновить сторонников жесткой линии на государственный переворот. Существовала реальная опасность полного развала центральной власти. Как и в конце 1980-х годов, разрозненные протесты, возможно, подпитывали друг друга и отказ одного региона перечислять налоги мог побудить других присоединиться к протесту, подталкивая федеральные ведомства к банкротству. Небольшое ослабление лояльности со стороны правоохранительных органов могло подорвать способность государства противостоять трудностям. Учитывая конституционную слабость президента до 1994 года, Ельцин вынужден был балансировать между необходимой победой и любой конкретной мерой для более широких целей, скрытых одновременно от правительства, судов, губернаторов и оппозиционных лидеров. Дума могла свободно избавиться от государственного правительства (на самом деле именно она принимала решение об отставке президента), собирающегося устроить нецелесообразный скандал.