Николай II решительно поддерживал моряков и дипломатов, не желая слушать руководителей Военного министерства, требовавших уделять больше внимания реорганизации и развитию армии. В то же время высшее армейское руководство в лице, прежде всего, председателя Совета Государственной обороны, будучи не в состоянии переубедить императора, предпочло самоустраниться от данной проблемы. «Ничего сделать нельзя, – с грустью признавался начальник штаба Петербургского военного округа генерал Бринкен. – Государь, всегда такой добрый и мягкий, при всякой попытке кого бы то ни было сказать что-нибудь против флота, буквально свирепеет, хлопает кулаком по столу и не желает ничего слушать. То же было и с великим князем Николаем Николаевичем, председателем СГО, выступавшим против строительства флота. Это просто какой-то гипноз, и морское начальство делает благодаря этому что хочет».
Из этого следует, что такой важный государственный орган, как Совет Государственной обороны в те ответственные годы не выполнял возложенной на него функции Правда, императора это, как видно, не особенно волновало. Как утверждают некоторые современники, он крайне редко посещал заседания Совета Государственной обороны и довольствовался тем, что время от времени заслушивал короткие отчеты о его работе и читал некоторые документы, не оставляя на них других резолюций, кроме отметок об ознакомлении. При этом чиновники, привыкшие реагировать только на конкретные указания, получив обратно документ с такой отметкой, как правило, оставляли его без должного внимания. А трения между Военным и Морским министерствами в правительственных кругах расценивали, как соревнование министров, за которым не стоит ничего существенного, кроме личных амбиций.
И все же развитие армии и флота происходило. Морскому министерству удалось накануне войны добиться ассигнования на развитие флота около 800 млн рублей золотом. Немногим больше – 880 млн рублей – было решено ассигновать в 1908–1913 годах на армию. В целом за пять предвоенных лет (1909–1913) суммарный прирост бюджета Военного министерства составил 195,17 млн рублей, а Морского – в 1,5 раза больше, т. е. 285,64 млн рублей.
Итак, после долгих споров, заседаний и обсуждений в различных инстанциях «малая судостроительная программа 1907–1911 годов», разработанная Морским генеральным штабом, наконец-то была утверждена, и Морское министерство получило возможность летом 1909 году приступить к постройке четырех новых линкоров, предназначавшихся для усиления Балтийского флота. Однако к этому времени в Англии уже был построен новый линейный корабль «Дредноут» (1907), который по вооружению, бронированию и скорости значительно превосходил эскадренные броненосцы периода Русско-японской войны. С появлением «Дредноута» во всех крупных западных странах началось интенсивное строительство линейных кораблей так называемого дредноутного типа.
В декабре 1907 года, после рассмотрения и одобрения тактико-технических заданий, в Морском техническом комитете и Адмиралтейств-совете Морское министерство объявило конкурс на составление проекта линейного корабля. Из 51 эскизного проекта, представленного на конкурс к лету 1908 года, лучшим признали проект Балтийского завода, по которому и решено было строить линейные корабли. Он отличался от других проектов наличием четырех трехорудийных башен главной артиллерии с линейным расположением, лучшей конструкцией корпуса и большей скоростью движения. По данному проекту Балтийского завода, утвержденному 15 июня 1909 года, были заложены в Петербурге четыре линкора, получившие название «Севастополь», «Петропавловск», «Гангут» и «Полтава».
Дальнейшее обострение международной обстановки, с одной стороны, и непрерывный рост германского флота – с другой, настоятельно требовали дальнейшего наращивания морских сил Балтийского и Черноморского флотов. В связи с этим Морской генеральный штаб в 1909 году разработал новую, так называемую «большую» судостроительную программу, рассчитанную на 10-летний срок (1910–1920). Она была рассмотрена 15 августа 1909 года на специальном заседании правительства. Но тогда большинство присутствовавших высказалось за сокращение программы, считая ее непосильной для России.
Но Морской Генеральный штаб не сдавался. Учитывая высказанные замечания, 23 ноября 1909 года он представил правительству сокращенный вариант «большой» программы, по которой намечалось построить для Балтийского флота в те же сроки 8 линкоров, 4 линейных и 4 легких крейсера, 18 эскадренных миноносцев и 12 подводных лодок. В то же время программа была сокращена за счет легких надводных сил и подводных лодок, в которых Балтийский флот ощущал большую потребность.
Но и сокращенная судостроительная программа также не удовлетворила правительство, и она снова была возвращена в Морское министерство на доработку. «Большая» судостроительная программа была одобрена правительством и царем только в марте 1910 года, после чего председатель Совета министров внес законопроект в Государственную думу о размере ассигнований для ее реализации. Дума санкционировала предоставление средств на постройку трех линейных кораблей для Черноморского флота, а рассмотрение остальной части «большой» судостроительной программы вновь отложила.
В конце 1911 года в Николаеве были заложены три линейных корабля типа «Императрица Мария», которые по своим тактико-техническим элементам несколько отличались от балтийского варианта линейного корабля типа «Севастополь». Одновременно для Черноморского флота началось строительство девяти эскадренных миноносцев и шести подводных лодок.
Постройка кораблей для Балтийского флота по «большой» судостроительной программе снова задержалась, так как повторилась та же история, что и с «малой» судостроительной программой. Один из непосредственных виновников этого – вице-адмирал С. А. Воеводский, сменивший на посту морского министра адмирала И. М. Дикова. Он не пользовался авторитетом ни в правительстве, ни в думе, ни на флоте и не мог успешно защищать интересы флота перед правительством. Неспособность С. А. Воеводского руководить отечественным Морским министерством была настолько очевидна, что в марте 1911 года он был снят с должности.
Новым военным министром был назначен адмирал И. К. Григорович, который пользовался большим уважением и авторитетом среди офицеров флота и доверием правительства.
И. К. Григорович понимал, что война с Германией может начаться в недалеком будущем и слабость Балтийского флота неизбежно приведет к тяжелым последствиям. Поэтому сразу же после вступления на пост морского министра он 25 марта 1911 года направил царю обстоятельный и хорошо аргументированный доклад о недопустимости дальнейшего промедления со строительством кораблей для Балтийского флота. Минимальной программой для Балтийского флота адмирал И. К. Григорович считал постройку 4 линейных крейсеров, 4 легких крейсеров, 36 эскадренных миноносцев и 12 подводных лодок с вводом их в строй не позднее 1916 года К этому же времени намечалось закончить и оборудование главной базы флота в Ревеле.
Доклад морского министра был одобрен царем и правительством, и в соответствии с их решением Морской генеральный штаб переработал «большую» судостроительную программу из расчета постройки вышеперечисленных кораблей для Балтийского флота к 1917 году. В июне 1912 года Государственная дума большинством голосов приняла законопроект о предоставлении ассигнований на их строительство.