У истоков хорватского национализма стоял преуспевающий юрист доктор Йосип Франк. Еще в годы войны он создал первую хорватскую национальную партию — Партию государственного права хорватов. Из рядов этой организации и вышли многие будущие «усташи», в том числе и лидер Независимого Государства Хорватия поглавник (вождь) Анте Павелич (1889–1959). Последний некоторое время работал у Франка секретарем. Идеи хорватских националистов были в общем схожими с идеями всех других аналогичных югославянских движений. Они тщательно работали над созданием собственного литературного языка, увлекались этнографией, фольклором, проводили исторические изыскания. На оформление хорватского национализма значительно повлиял итальянский опыт. Чрезвычайно большой резонанс получил «марш на Рим» (27–30 октября 1922 года), когда бывшие фронтовики, организованные Бенито Муссолини в чернорубашечные сквадры, по сути, сумели проделать «легальный переворот». Этот «сценарий» произвел такое большое впечатление на сторонников Франка, что они также решили идти по этому пути: сначала создать военизированные отряды, а затем устроить массовое выступление и предъявить ненавистному королю ультиматум. Наиболее радикальной группой стала «Молодая Хорватия» (здесь видную роль также играл А.Павелич), провозгласившая бескомпромиссную борьбу за независимость Хорватии с присоединением к ней Боснии и Далмации.
Не надо и говорить, что подобная активность враждебных католиков была воспринята королевским правительством в штыки. Последовавшая волна репрессий, обысков и арестов заставила многих сторонников хорватского национализма либо уйти в подполье, либо эмигрировать (всего с 1918 по 1941 гг. из страны выехало свыше 130 тысяч хорватов). Часть хорватских политиков продолжили борьбу легальными способами.
Рождение «Усташи» напрямую связано с событиями 1928 года, когда один из сторонников «Великой Сербии» разрядил свой револьвер в депутата и лидера Хорватской крестьянской партии Степана Радича и еще в трех его соратников. Вслед за этим в Загребе и других хорватских городах начались массовые демонстрации протеста, которые были кроваво подавлены властями. Анте Павелич заявил тогда, что король «развязал нам руки», и провозгласил начало вооруженной борьбы против «сербской тирании». Вместе с несколькими десятками своих соратников он отправился в изгнание, где и сформировал военизированную группу «Хорватский домобран», переименованную 7 января 1929 года в «Повстанческую хорватскую революционную организацию», сокращенно названную «Усташа» (Ustasha).
Надо отметить, что подавляющее большинство радикально настроенных хорватов нашли прибежище в Италии. Фашистское правительство, уже давно предъявлявшее территориальные претензии Сербскому королевству, решило поддержать Павелича и помогло тому организовать учебные лагеря для будущих повстанцев на севере Италии. Павелич пытался заручиться контактами и с другими политическими силами. В конце 1920-х годов он курсировал между Веной (где наладил сотрудничество с местными фашистами) и Софией (где обрел союзников из Внутренней македонской революционной организации). Несколько лагерей «усташей» было организовано и на территории Венгрии. Власти королевства обвинили Павелича в государственной измене и заочно приговорили к смертной казни.
«Усташа» строилась по иерархическому принципу. Поглавнику (А.Павеличу) подчинялось Верховное Командование, которое, в свою очередь, руководило «Усташеским станом». Рядовой и командный состав «усташей» входил в войска «Усташи» и был распределен по подразделениям, построенным по образцу штурмовых отрядов. Форма «усташей» напоминала обмундирование итальянской фашистской милиции с национальными и партийными эмблемами: красно-белой «шашечницей» и литерой «U». В самом королевстве «усташи» были рассредоточены по многочисленным строго законспирированным ячейкам, опиравшимся в основном на студенчество и католическое духовенство. При вступлении в ряды организации новые соратники возлагали руку на Библию, кинжал и пистолет и клялись в верности усташескои идее до смерти.
Первая попытка вооруженного мятежа была предпринята Павеличем в августе 1932 года. Несколько хорошо экипированных и вооруженных отрядов «усташей» пересекли границу королевства и попытались призвать к национальному восстанию жителей ряда небольших хорватских городков и деревень. Однако крестьяне, занятые сбором урожая, оказались пассивны и не поддержали революционеров. Власти направили в район сосредоточения повстанцев крупные силы армии и полиции, которые оцепили местность и устроили облаву. Несмотря на ряд успешных боевых эпизодов, акция закончилась не в пользу «усташей»: часть из них была пленена под городом Госпич, некоторым удалось отступить на территорию Италии.
Следующим шагом стало начало диверсионных действий силами подпольных ячеек. Дерзкие покушения на представителей королевской администрации, взрывы железнодорожных путей и линий электропередач совмещались с пропагандистскими кампаниями. Но наиболее известным эпизодом террористической деятельности «Усташи» стало убийство югославского короля Александра Карагеоргиевича в Марселе 9 октября 1934 года (план покушения разработал лично Павелич). Поскольку это событие приобрело широкий резонанс во всем мире, Италия была вынуждена арестовать «поглавника», а лагеря «усташей» распустить. Покровительство фашистов полностью окончилось, когда в марте 1937 года Италия подписала с Королевством Сербов, Хорватов и Словенцев договор о ненападении. Радикальные хорватские националисты были высланы по приказу Муссолини.
В надежде обрести могущественного союзника Павелич попытался договориться с руководством Германии. Поглавник направил видному идеологу геополитики Карлу Хаусхоферу меморандум, чтобы тот передал документ своему ученику и второму человеку в нацистской партии Рудольфу Гессу. Павелич настойчиво подчеркивал «традиционную дружбу» между Хорватией и Германией, отмечал, что «хорваты были первыми, маршировавшими вместе с немцами против несправедливых мирных договоров», утверждал что «хорваты вообще не славянского, а готского происхождения».
Однако в тот момент предпосылки для подобного союза отсутствовали. Гитлера вполне устраивало нейтрально настроенное новое руководство Югославии в лице принца-регента Павла (25 марта 1941 года королевство и вовсе присоединилось к Антикоминтерновскому пакту, став союзником стран Оси). «Усташи» практически потеряли и поддержку собственного народа: 26 августа 1939 года правительство королевства подписало указ о предоставлении Хорватии широкой автономии.
Несколько лет «усташи» прозябали в бездействии, фактически потеряв надежду на коренное изменение ситуации (в партийной пропаганде эти годы были позднее названы «временем великого молчания»). Луч надежды блеснул в 1940 году, когда Муссолини решил вновь воспользоваться услугами «усташей». В свои грандиозные планы по возрождению Римской Империи дуче включил оккупацию Греции и расчленение Югославии. Интересно, что Германия вовсе не стремилась поддержать фашистов в этой авантюре. Но тут приключилось событие, заставившее фюрера пересмотреть свое отношение к «югославской проблеме». 27 марта 1941 года в Белграде произошел государственный переворот во главе с генералом Д. Симовичем, поддержанный Советским Союзом. Чтобы не допустить вовлечение крупнейшей балканской страны в орбиту Москвы, немцы были вынуждены начать оккупацию Югославии. На радость Муссолини и, разумеется, Павелича.