Массовые аресты лиц, опасность которых для общества была сильно преувеличена, позволяли инициаторам репрессий (местным партийным руководителям, а затем и руководству НКВД) создать желанную ими обстановку в стране. Во-первых, аресты и расстрелы этих людей не порождали массового возмущения среди населения. В обществе почти все они, как правило, подвергались остракизму. Поэтому их охотно выдавали следственным органам и поддерживали их аресты. При этом массовые репрессии против опасных уголовных преступников и их последствия (прежде всего, резкое сокращение преступности вследствие огромного удара по криминальным авторитетам) получили широкую поддержку в народе.
В то же время далеко не все арестованные хозяйственные и партийные работники также могли рассчитывать на широкое сочувствие населения.
Еще до арестов многих из них заслуженно или незаслуженно винили в многочисленных трудностях, которые испытывали рядовые советские люди в годы напряженного хозяйственного строительства. Поэтому заявление прокурора СССР А. Я. Вышинского на московском процессе в марте 1938 года о том, что многие хозяйственные проблемы, в том числе перебои в снабжении теми или иными продуктами, вызваны действиями «троцкистско-бухаринских вредителей», вызывало доверие.
Поразительные же самообвинения, с которыми не раз выступали видные деятели Коммунистической партии вроде Зиновьева, Каменева, Бухарина и других еще до их ареста с трибуны партийного съезда, на других публичных собраниях или в печати, убедили советских людей в возможности самых неожиданных разоблачений прежде превозносимых вождей. Авторитет органов НКВД был огромен, и версиям чекистов охотно верили, когда они сообщали, что вчера прославляемый руководитель области или республики оказывался тайным агентом иностранной державы и пособником террористов и диверсантов.
Во-вторых, подавляющее большинство советских людей плохо знало о подлинных масштабах репрессий. О количестве арестованных, заключенных и расстрелянных не писали. Характерно, что даже в закрытом докладе Хрущева 1956 года речь шла о нескольких тысячах репрессированных, которые были к тому времени реабилитированы. О размахе репрессий люди судили по личным впечатлениям. Поскольку репрессиям были подвергнуты представители социальных меньшинств, а наиболее широкие слои населения — подавляющая часть колхозников и работников совхозов, городские рабочие, труженики транспорта — были лишь минимально затронуты репрессиями, создавалось впечатление, что арест и заключение какого-то лично знакомого и достойного человека — это лишь досадная ошибка, которую власти непременно исправят.
Развитию таких представлений способствовало то обстоятельство, что уже в 1937 году началось освобождение многих людей, подвергнувшихся арестам. Ряд авторов (А. И. Солженицын, Р. А. Медведев и др.) утверждали, что «в конце 30-х годов из мест заключения освобождалось не более 1–2 % заключенных». Однако автор книги «Поверженная держава» М. И. Кодин, который, по его словам, в 1992 году «в течение нескольких недель» изучал бывшие архивы Политбюро и Секретариата ЦК КПСС и «просматривал том за томом огромное количество секретных документов, касающихся репрессий в 1930–1950 годы», писал: «В 1937 году из лагерей и колоний освобождено 32 % заключенных, в 1938 — 27 %». При этом Кодин ссылался на данные, взятые им из ЦГАОР, фондов ГУЛАГа и Верховного суда СССР. Знаменательно, что даже в условиях ежовщины треть заведомо абсурдных обвинений, по которым люди были лишены свободы, были успешно опротестованы. Освобождение заключенных было продолжено и в последующие годы.
К тому же в первые месяцы «лимиты» для ссылок и расстрелов, запрошенные секретарями обкомов, крайкомов и республиканских ЦК, не были полностью утверждены. Очевидно, Сталин и его окружение пытались сдержать требования местных партийных руководителей. Исходя из того, что приказ Ежова от 30 июля отражал его переговоры со Сталиным и другими членами Политбюро, а, стало быть, являлся следствием компромисса, Леонид Наумов подчеркивал, что хотя отдельные лимиты по 1-й категории (расстрелы) по сравнению с первоначальным запросом по одним регионам были повышены на 3550 человек, но по другим регионам понижены были на 23 ООО человек. «Разница почти в 7 раз — само по себе это очень показательное сравнение. Центр скорее уменьшил „аппетит“ регионов».
Наумов также отмечал, что «руководству Московской области, Белоруссии, Узбекистана, Дальневосточного края, Западно-Сибирской области, Орджоникидзевского края, Горьковской, Куйбышевской, Свердловской и Челябинской областей, Мордовии, Мари Эл и Чечено-Ингушской республик было предложено ограничить свое стремление к массовым репрессиям. Фактически этот сигнал получили все те, кто предложил цифры репрессированных выше среднего».
Наконец, Наумов обращал внимание на то, что «текст приказа предусматривает возможность уменьшения репрессий по 1-й категории без согласования с Центром, а возможность увеличения не предусматривает: „Утвержденные цифры являются ориентировочными. Однако наркомы республиканских НКВД и начальники краевых и областных управлений НКВД не имеют права их превышать. Какие бы то ни было самочинные увеличения цифр не допускаются. В случаях, когда обстановка будет требовать увеличения утвержденных цифр, наркомы республиканских НКВД и начальники краевых и областных управлений НКВД обязаны представлять мне соответствующие мотивированные ходатайства… Уменьшение цифр, а равно перевод лиц, намеченных к репрессированию по первой категории — во вторую и наоборот — разрешается“.
Комментируя этот приказ, Наумов писал: „Для каждого, кто читает официальные документы — это явный сигнал того, что Центр не заинтересован в увеличении лимитов. Уменьшать их можно без согласия Центра, а увеличивать нельзя. Если мы вспомним еще, что при утверждении лимитов Центр уменьшил“ первоначальный запрос именно в тех регионах, где предложили цифры выше средних, позиция Москвы станет понятной — „особенно не увлекайтесь“».
Несмотря на частичное сдерживание грядущих репрессий, было ясно, что центральное руководство страны во главе со Сталиным утрачивало контроль над происходившими событиями. Наумов обращал внимание на то, что положения приказа Ежова от 30 июля стали быстро нарушаться. Он писал: «В ряде регионов аресты начались еще в июле… сразу после совещания 16 июля 1937 года. По сути, это явное нарушение буквы приказа, согласно которому аресты должны были начаться только 1 августа… Вслед за началом операции региональные руководители начали писать письма с требованиями повысить лимиты… Есть информация о том, что в ряде регионов лимиты были превышены без письменного согласия Политбюро».
Требованиям о расширении «лимитов», как правило, предшествовали рапорты с мест о разоблачении тайных антисоветских организаций. Так в начале августа 1937 года начальник УНКВД по Свердловской области Д. М. Дмитриев сообщал о существовании «Уральского повстанческого штаба — рабочего органа подготовки вооруженного восстания». По словам Дмитриева, «штаб был создан блоком уральских троцкистов, правых, эсеров, белоофицерской организацией и представителем крупной повстанческой организации митрополитом Петром Холмогорцевым». Позже Дмитриев именовал эту организацию «Российским общевоинским союзом».