В известной степени альтернативным Совету безопасности каналом является президентская администрация. Ее главы Чубайс и Волошин играли ключевую роль на некоторых этапах российско-американских отношений. Усилиями Чубайса в 1997 г. был сформирован «денверский пакет» договоренностей, в результате которых Россия получила приглашение в «семерку», а также в Парижский и Лондонский клубы кредиторов. Волошин в 2002–2003 гг. курировал очередную попытку российско-американского сближения. Внешнеполитический потенциал администрации зависит прежде всего от фигуры ее главы, характера его отношений с президентом.
Все большую роль в международных отношениях играют международные институты. Для России с точки зрения интеграции в международное общество ключевое значение имеют Группа восьми, Совет Россия – НАТО и регулярные саммиты Россия – ЕС. Круг проблем, которые поднимаются на этих форумах, вовлекает в международный обмен значительную часть государственного аппарата, что фактически подрывает монополию МИДа на осуществление межгосударственных контактов. Новая ситуация требует, чтобы в результате углубления административной реформы широкий круг государственных ведомств был в состоянии активно способствовать международной интеграции страны.
В ГОДЫ «ХОЛОДНОЙ ВОЙНЫ» советско-американские военные отношения были в ряде аспектов чрезвычайно тесными: стратегические наступательные вооружения обеих стран находились в постоянной готовности к нанесению массированного ядерного удара по территории вероятного противника, а обычные вооруженные силы противостояли друг другу вдоль границы ФРГ с ГДР и Чехословакией, в нейтральных водах Мирового океана и в ходе патрулирования в воздушном пространстве. Полагая друг друга вероятными противниками в Третьей мировой войне, вооруженные силы СССР и США постоянно изучали военные доктрины, стратегию, тактику, вооружение и военную технику друг друга и т. п. В то же время непосредственные официальные контакты между военнослужащими двух стран были редчайшим исключением.
Эти контакты стали быстро развиваться в конце 1980-х годов в результате серьезных успехов в области контроля над вооружениями. В 1988 г. состоялся первый визит начальника советского Генерального штаба маршала С. Ахромеева в США. Договоры по ракетам средней и меньшей дальности (1987 г.), обычным вооруженным силам в Европе (1990 г.), стратегическим наступательным вооружениям (1991 г.) предусматривали глубокие инспекции и обеспечивали беспрецедентный уровень открытости в военной области. Распад СССР имел в этой связи неоднозначные последствия.
С одной стороны, и это главное, «холодная война» ушла в прошлое, Россия и США на политическом уровне уже не рассматривали друг друга как вероятных противников. С другой стороны, инфраструктура противостояния не была демонтирована. Ядерное сдерживание продолжает существовать. Обычные вооруженные силы в течение 1990-х годов были в основном нацелены на противоборство с бывшим «вероятным противником». В этих условиях США и страны НАТО предприняли попытку расширения контактов между военными. Эти контакты, целью которых было ознакомить бывших советских офицеров с реалиями американской и западноевропейской жизни, привить им новые демократические ценности, в том числе в сфере гражданско-военных отношений, были в целом полезны, но оторваны от действительности, в которой приходилось жить и служить россиянам.
Со своей стороны, российское военное командование, болезненно ощущая собственную слабость, страдая от недостаточного финансирования и сохраняя подозрительность к противникам-партнерам (особенно в условиях расширения НАТО и военных действий НАТО на Балканах), не поощряло военные контакты. Идя на них неохотно, оно не продвигало по службе офицеров, стажировавшихся в западных военных колледжах и академиях.
Несмотря на то что Министерство обороны (а не МИД) стало головным ведомством в миротворческих операциях на территории бывшей Югославии, сотрудничество российских и западных военных получило ограниченный, локальный характер. Запад по сути стремился интегрировать Россию в НАТО, де-факто подчинить российских миротворцев решениям верховного главнокомандования НАТО. Российские военные отвергали такой подход. За такое повесят, говорил тогдашний министр обороны Павел Грачев, а на выборах победят коммунисты и возобновится «холодная война»38. В конце концов формулу участия России в операции НАТО (без подчинения командованию альянса) удалось найти, но сотрудничество оказалось неглубоким и непрочным. Резкая размолвка по Косово, в которой российские военные не только симпатизировали Белграду, но и помогали ему, рейд на Приштину стали запоздалым ответом на подчиненное положение в Боснии. В 2003 г. российские миротворцы покинули Балканы.
К началу 2000-х годов разрыв в уровнях развития и приоритетах вооруженных сил России, США и стран НАТО стал огромным. В то же время удалось наладить ограниченные деловые контакты с НАТО, формирующимися военными структурами ЕС. Эти контакты полезны, но их значение для сторон невелико. Между тем военная модернизация является актуальной проблемой для России. Преодоление серьезного отставания в военной области от ведущих стран требует не только перевооружения вооруженных сил, оснащения их новой техникой, но и внимательного изучения опыта иностранных армий. Необходимость взаимодействия в предупреждении, нейтрализации и отражении общих угроз безопасности предполагает формирование культуры доверия между военнослужащими. Все это до сих пор отсутствует.
Изменению положения могло бы способствовать создание – в рамках реформы военного образования – Президентской военной академии для офицеров высшего звена. Слушатели академии получали бы возможность знакомства с самым современным международным военным опытом, общения с коллегами в армиях стран НАТО и других государств, стажировались бы в их войсках и штабах. Специально для целей развития взаимодействия между Россией и НАТО имеет смысл создать на ее территории военный колледж Россия – НАТО, в котором проходили бы совместную подготовку офицеры российской и западных армий.
ОСЕНЬЮ 1991 ГОДА последний глава КГБ СССР Вадим Бакатин по указанию президента Горбачева совершил символический и беспрецедентный шаг – передал послу США схемы расположения подслушивающих устройств в здании американского посольства в Москве. Окончание «холодной войны» положило начало сотрудничеству спецслужб России и бывших противников СССР – США, Великобритании и других западных государств.
Первоначально в этой сфере были достигнуты успехи39. Представители спецслужб установили официальные контакты. Предпринимались попытки сотрудничества в противостоянии новым угрозам – незаконной торговле ядерными материалами, организованной преступности и т. п. Дело Эймса (1994 г.) перечеркнуло эти успехи, по существу вернув разведки и контрразведки на привычные позиции противостояния, хотя и менее интенсивного, чем в период «холодной войны». Периодически в России, США и Европе проходили процессы над агентами, завербованными иностранными спецслужбами, высылались дипломаты, обвинявшиеся в незаконной деятельности, и т. п.