Подготовка каждого из этих трех документов занимает много месяцев, отчасти потому, что все заинтересованные структуры в правительстве и министерстве обороны имеют право изложить собственные взгляды на этапе обсуждения черновых вариантов. Разумеется, на словах все ратуют за единодушие, но бесчисленные часы тратятся на споры и согласования текстов. Иногда дискуссии и вправду оказываются полезными, но чаще всего они отражают усилия всех бюрократических структур защитить локальные приоритеты и программы. Как ни удивительно (но вполне ожидаемо), практический эффект этих документов ограничен высшим уровнем власти. Лично я не припомню, чтобы читал Национальную стратегию безопасности, когда соглашался стать министром обороны. И когда занял свой пост, я не удосужился прочесть ни одной предыдущей стратегии национальной обороны. Не могу сказать, что мне это сильно мешало в работе.
НСО приобрела для меня значимость весной 2008 года. Во-первых, на ней будет мое имя; во-вторых, я сам хотел, чтобы в этом документе были сформулированы мои укрепившиеся воззрения на необходимость большей сбалансированности в нашем военном планировании, без перекоса в сторону традиционных либо нетрадиционных войн. Ключевым в наброске текста был абзац по оценке рисков:
«Доминирование США в традиционной войне не является бесспорным, но представляется устойчивым в среднесрочной перспективе, учитывая текущие тенденции… Следует и впредь уделять особое внимание нашим усилиям в создании возможностей для решения других [нетрадиционных] задач. Это подразумевает допущение дополнительного, но приемлемого риска в традиционной сфере [курсив мой. – Р. Г.]. Мы не ожидаем, что подобное допущение приведет к утрате господствующего положения или существенному ослаблению указанных возможностей».
Этот абзац, в особенности фраза, выделенная курсивом, спровоцировала восстание. Председатель Объединенного комитета начальников штабов, министры флота и военно-воздушных сил, а также начальник штаба сухопутных войск дружно отказались поддержать документ, написанный таким языком. Они заявили, что «невозможно принимать дополнительные риски для традиционных возможностей ради других областей применения военного потенциала».
В середине мая я встретился с членами Объединенного комитета начальников штабов и боевыми командирами. Я спросил, в чем они видят разницу между «риском» применительно к нынешним войнам и «рисками», проистекающими из нашей способности реагировать на будущие угрозы. «Почему вы предполагаете, что государства-конкуренты будут полагаться исключительно на традиционные возможности, чтобы бросить нам вызов?» – уточнил я. Снова подчеркну: я вовсе не отрицаю необходимость подготовки к крупномасштабным межгосударственным конфликтам и не требую перераспределить значительные оборонные ресурсы в ущерб традиционным возможностям. Я просто хотел официально закрепить в оборонном бюджете и в самой культуре министерства обороны признание наличия нетрадиционных военных возможностей и гарантировать выделение ресурсов на боестолкновения, заведомо, по моему мнению, более вероятные, – чтобы планирование, бюджетирование, обучение и программы закупок распространялись и на эту сферу. Всего-навсего! Но даже такая малость была воспринята как покушение на основы, поскольку она угрожала модернизационным приоритетам штабистов.
В конечном счете я согласился несколько смягчить аргументацию в НСО, однако в публичных выступлениях продолжал настаивать на адекватном распределении ресурсов оборонного планирования и закупок. Понимаю, эти препирательства могут показаться абстрактными – прозаическая бюрократическая междоусобица, – но затронутые вопросы, редко волнующие широкую общественность, имели вполне реальные последствия для наших мужчин и женщин в военной форме и для нашей национальной безопасности, особенно когда бюджет урезают и предстоит трудный выбор.
В конце сентября 2008 года, выступая в Национальном университете обороны в Вашингтоне, округ Колумбия, я обобщил ситуацию с моей войной против Пентагона, шедшей в течение почти двух лет.
Баланс, к которому мы стремимся, таков:
– баланс между победой в конфликтах, ныне разворачивающихся, и готовностью к другим возможным боестолкновениям в иных местах или в будущем;
– баланс между признанием таких возможностей, как борьба с повстанцами и обеспечение стабильности, а также помощь партнерам в укреплении военного потенциала, и поддержанием традиционных возможностей, прежде всего технических и технологических, с учетом развития регулярных сил других государств.
Нисколько не хочу сказать, что вел свои войны внутри министерства обороны в одиночку. За исключением НСО и еще нескольких вопросов моим верным союзником неизменно оказывался Майк Маллен. Также меня, как правило, поддерживали большинство боевых командиров, в первую очередь, насколько мне известно, офицеры, участвовавшие в боевых действиях в Ираке и Афганистане. По многим вопросам, в частности относительно заботы о раненых, высшее военное руководство министерства зачастую действовало даже решительнее, чем я предлагал первоначально. Старшие гражданские руководители: Эдельман, Янг, Клаппер – и их сотрудники тоже ни в коем случае не «отсиживались в окопах». Моими противниками были приверженцы традиционного мышления, отрицавшие любую «идею со стороны», полагавшие, что мои действия и намерения угрожают их «карманным» программам и бюджетам. Более того, сами масштабы Пентагона серьезно осложняли попытки сделать что-либо иначе, чем это делалось ранее. Мои войны внутри Пентагона в 2007–2008 годах велись по конкретным проблемам и ради наших парней, сражавшихся в Ираке и Афганистане. Более глобальные проблемы я не затрагивал, разве что упоминал в разговорах и речах. Но когда я узнал, что мне предложено остаться на своем посту и в администрации президента Обамы, то начал планировать, как на самом деле реализовать свои идеи в бюджете. Гордон Ингленд однажды обронил: «Мы делаем то, что финансируется». И мне выпал шанс впервые в жизни взять на себя ответственность за этот процесс.
Игра в виноватых
В Вашингтоне принято снимать скальпы, едва дела начинают идти не так, как хотелось бы. По правде говоря, не существует однозначного ответа на вопрос, чье бездействие привело к проблемам, которые я описал выше. Пытаясь, с переменным успехом, исправить эти проблемы, я пришел к выводу, что в каждом случае к происходящему причастны, независимо друг от друга, сразу несколько институтов, и никто из них – ни военные ведомства, ни Объединенный комитет начальников штабов, ни заместитель министра по закупкам, ни ревизоры – не имел определяющего влияния на остальных. Боевые командиры говорили о выводе войск из Ирака на протяжении 2005 и 2006 годов. Если следовать этой логике, зачем гражданским и военным руководителям министерства изымать из бюджета средства на приобретение нового бронированного автомобиля? Ведь война предположительно скоро закончится? ВВС никогда не нравилась идея беспилотных самолетов, так с какой стати вкладывать немалые средства в программу БПЛА за счет других программ? Никто не предвидел огромного потока тяжелораненых пехотинцев и морпехов, а также многократных командировок в Ирак и Афганистан, обернувшихся многочисленными физическими и душевными травмами самих солдат и членов их семей. Госпиталь имени Уолтера Рида предполагалось закрыть в ходе проведения реформы армейского здравоохранения. Так зачем тратить деньги на содержание госпиталя, на удобства для амбулаторных пациентов или на дополнительный административный персонал?